運用五大發展理念推進外匯管理部門內部控制建設提質增效

喻強 桂山林

黨的十九屆四中全會從黨和國家事業發展的全局和長遠出發，對推進國家治理體系和治理能力現代化做了全面部署，并提出明確要求，尤其在金融系統風險陸續出現的當前，防范“黑天鵝”“灰犀牛”更需要強化金融治理體系和治理能力現代化。新時代背景下外匯管理部門要在黨中央統一領導下，緊密結合本地區、本部門、本單位實際，在推進改革的同時，把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，健全風險防范處置機制，有效發揮和推進內部控制機制建設，通過內部控制提質增效推進外匯管理治理體系、治理能力建設。本文試以習近平總書記提出的五大發展理念為框架，結合工作實際探討如何更新理念、實現高質量發展的有效路徑，以供參考。

一、內部控制是治理體系和治理能力現代化有效工具

所謂內部控制，是指一個組織為實現其經營目標，保護資產之安全與完整，保證會計信息資料之正確與可靠，確保經營方針之貫徹與執行，保障經營活動之經濟性、效率性及效果性而在組織內部采取的一系列自我調整、約束、規劃、評價及控制的方法、手段與措施的總稱。除審計署《規定》和《意見》外，財政部等五部委聯合發布的《企業內部控制基本規范》、國資委《中央企業內部審計管理暫行辦法》（國資委令第8號）等規定，都從各個方面對組織開展內部控制實施內部審計工作進行了具體規定。可以形象地把內部控制比喻為人體內的免疫系統，反映組織系統的健康狀況，是衡量評價治理體系和治理能力重要標準之一。

二、內部控制自身固有局限性導致存在失效風險

COSO在《企業內部控制——整合框架》中指出，判斷某一內部控制系統是否有效，主要是基于評估五個要素是否存在以及是否有效發揮作用的主觀判斷，其中，構成要素也是判定企業風險管理有效性的標準。美國證券交易委員會2003年6月通過的實施SOX法案404節的規則（SEC，2003）以及后來發布的管理層評價指南，都指出內部控制評價的程序必須既能夠有效評價財務報告內部控制的設計，又能充分測試運行之有效性。這種方法的基本思路，是以內部控制框架或標準為參照物，根據這種框架的構成要素是否存在來評價內部控制設計之有效性，再通過測試內部控制運行的有效性，最后綜合兩種有效性情況作出總體評價，評估內部控制目標實現之風險大小，判斷重大漏洞是否存在，確定內部控制是否有效。但是從近年來法興銀行、世界通訊以及金融系統腐敗大案來看，組織出現重大風險的同時無一不伴隨著內部控制失效。

三、外匯管理部門內部控制建設面臨的問題與挑戰

近年來，我國改革開放步伐不斷加大，金融風險伴隨積聚，外匯管理部門內部控制工作面臨巨大挑戰：各級外匯管理部門不同程度存在著內部控制理念不強;內部審計現代化手段不夠;內部審計隊伍素質專業性不足;尚未建立科學的審計評價標準體系;審計認同感差，審計溝通共享難，現代內部審計風險、控制、績效、治理理念還未得到廣泛接受等難題。

四、五大發展理念應當作為外匯管理內部控制建設的基本遵循

黨的十八大以來，習近平總書記對創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”進行了系統論述，要求實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展。創新發展處于首位，側重于發展動力問題的解決，是牽動發展全局的關鍵;協調發展是制勝要訣，側重于發展不平衡問題的解決，既是發展的手段與目標，又是發展評價的標準與尺度，方法論上表現為發展重點論與兩點論的統一、不平衡與平衡的統一、潛力與短板的統一等;綠色發展側重于人與自然和諧相處問題的解決，其核心在于推動綠色生產發展方式和生活方式的形成，助力實現人民富裕、國家強盛和生態和諧;開放發展側重于發展內外聯動問題的解決，體現為主動順應經濟發展全球化趨勢、主動滿足國內國際兩個市場的需求;共享發展側重于社會公平正義問題的解決，堅持以人為本，符合社會主義的本質要求，是踐行發展為了人民、走共同富裕之路的重要體現。

科學理念是人們對科學理論的凝練和升華，具有相對穩定性，不會因一定時空變化而發生改變。五大發展理念是從中國社會發展實踐中提煉出來的規律性認識，進一步回答了“我們需要什么樣的發展、我們應該怎樣去發展”這樣的全局性問題。以五大發展理念指導內部控制建設要緊密結合外匯管理工作實效，既不能束之高閣虛化，也不能亦步亦趨僵化。因此，探討如何將“五大發展理念”作為外匯管理內部控制建設的基本遵循，具有較強現實意義。

五、五大發展理念在外匯內部審計工作中的具體運用的思考

五大發展理念集中體現了國家“十三五”規劃的發展思路、發展方向與發展著力點，也是今后一段時期內引領和推進外匯管理內部控制建設工作的靈魂、精髓與主線，指導外匯管理治理體系和治理能力現代化。通過推進五大發展理念克服內部控制自身固有缺陷，可以充分發揮組織內部評價和檢查等功能，通過監督角度向行政組織的管理者反映其在組織目標實現的過程中每個環節是否存在偏差、偏差的程度以及如何糾正。

（一）創新外匯內審工作理念

在論述五大發展理念的內在聯系時，習近平總書記指出，創新發展是方向和鑰匙，要瞄準世界科技的前沿，全面提升自主創新能力，要力爭在基礎科技領域作出大的創新，要在關鍵核心技術領域取得大的突破。同時，強調創新發展居于首要位置，是引領發展的第一動力。

目前，外匯部門建有貨物貿易、服務貿易、資本項目等多個信息系統，涉及到的數據包括金融機構代客數據、金融機構自身數據、企業報告數據、外匯業務數據等海量數據，這為外匯部門運用大數據、云計算和人工智能等新技術提供有利條件，也使構建互聯網金融時代外匯管理內部控制評價體系成為可能。隨著管理信息化技術發展，外匯業務辦理、數據監測分析和事后核查檢查等外匯管理工作均實現了系統化處理和信息化管理。外匯管理對信息化技術運用程度的提高，要求外匯管理部門必須創新防范風險思維，主動提高對內部控制認知程度，系統建設必須要進一步加強頂層設計，結合外匯業務流程同步部署內部審計信息系統。

（二）協調外匯內審工作機制

協調發展，注重的是更加均衡、更加全面。增強發展協調性，必須在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁。

在外匯內審工作中堅持協調發展，推動黨內監督與內控管理、專業監督、再監督的協調配合，優化各類監督的定位、重點和頻率。 近年來，伴隨著外匯管理政策改革的不斷深入，外匯管理重心從事前審批轉變到事中事后監管，外匯局的管理職能及方式不斷轉變。外匯局內審工作也正在順應時代的潮流，轉變審計理念，在風險管控中同樣體現“黨建統領”的原則，強化黨支部建設促進內部管理水平提升，將審計重心由“查錯糾弊”的合規性、監督性審計理念提升到通過改善組織管理方式、改變組織人員結構、減少審計成本、嘗試更加有效的審計方式來增加組織整體價值。

（三）將綠色融入外匯內審工作要求

綠色發展注重的是解決人與自然和諧問題，綠色發展，注重的是更加環保、更加和諧。必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展。

將綠色融入外匯內審工作，要求比較外匯政策實施后的實際效果與政策目標的差異，評價政策目標是否實現，以及是否在最小的成本下實現了既定的政策目標。在各項常規性審計中，將各級管理者決策納入審計內容，如將財力、物力、人力多種資源耗費納入經濟責任審計內容，對管理者工作效率進行客觀評價。同時內審部門要大力推廣使用非現場審計，在獲取大量數據的基礎上，跳出業務本身，開展穿透式分析，提升問題查找精準度，從而大大提高審計效率。

（四）將開放發展運用于外匯內審工作實際

開放發展注重的是解決發展內外聯動問題，開放發展，注重的是更加優化、更加融入，發展、透明、公開，宣傳，用發展的觀點看問題，開放透明的審計程序，及時公開審計結果，宣傳審計的作用與效果。

開放發展，一方面要求外匯局按照政府信息公開條例相關規定，積極穩妥地推進外匯審計信息公開，逐步實現外匯審計結果公開，同時，要不斷加大審計宣傳力度，將外匯審計工作中的好做法、好典型等持續不斷地宣傳出去，塑造良好的內部審計形象。另一方面要將更多元素納入審計視野，減少信息不對稱。特別是要自覺加強黨務部門信息交流反饋，通過多種渠道多個維度增加信息點，給監督對象和業務精準繪像，減少由于信息不充分導致的審計失敗。

（五）主動共享外匯內部審計成果

共享發展注重社會公平正義問題解決，關注的是社會資源分配的公平和正義，如技術和成果，特別體現在跨行業的技術共享、跨部門間成果共享。

共享理念，要求互通有無。對于外匯內部控制建設而言，一是推進與紀檢監察、組織、巡視、人事、財政等相關部門以及國家審計機關間內部審計信息和成果的互聯互通，資源共享，拓展監督成果運用，增強監督合力。二是推進審計成果在干部使用、反腐倡廉、節能減排等方面的共享與應用，提升審計工作的外溢效用。三是促進對權力運行的制約和監督，審查政策執行是否到位、分析體制機制性矛盾是否有效緩解、自由裁量權使用是否妥當，從而得出合理化建議，為領導決策提供研究依據，進而推動民生政策的不斷完善;四對于內部審計中發現的重大違法違紀問題以及不作為、慢作為問題的要加大揭露、查處力度，助力黨風廉政建設和反腐敗斗爭，為全民共享發展成果添磚加瓦。

六、相關建議

“五大發展理念”，指向五個不同的發展方向，但本質上互相貫通與促進，都符合“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，都是為了堅持和發展新時代中國特色社會主義，因此從操作層面來看看，必須將“五大發展理念”統一貫徹和落實，一同推進和發力，從而實現部門乃至國家治理體系和治理能力現代化。具體到外匯管理內部控制工作貫徹落實“五大發展理念”，本文提出如下建議：

（一）貫徹落實，要與具體業務相融合

貫徹落實“五大發展理念”，首先要轉變傳統內部控制工作理念，建立以增加組織價值為目標和監督服務并重的理念，將工作重心由原來的合規審計、項目審計，轉向績效審計、風險導向審計，將內部審計角色定位由原來的監督檢查，轉向更高層次的參謀、助手和提供咨詢建議。一是不僅要糾錯查弊，更要提高站位，善于發現和揭示制度障礙、制度缺陷和潛在風險，從審計項目立項上貼近組織價值管理，審計業務流程更為科學規范，不斷提升審計項目的質量、深度和精度。二是將創新內部審計方法與微觀宏觀外匯管理方法工具相適應，進一步提高審計效率和整改落實力度，實現審計監督對外匯管理組織價值提升的作用。三是不斷拓展外匯內部審計外延，在關注績效審計、風險導向審計的同時，加大對組織治理、內部控制等方面的關注，保證組織高效平穩運行，實現外匯管理履職目標。

（二）具體執行要抓住重點又要兼顧其他

當前，外匯領域的信息系統運用不斷加強，紙質業務資料大幅度減少，而外匯各系統中則產生大量的業務數據信息。從分類角度來看，這些數據信息以銀行辦理外匯業務如國際收支申報、外債登記等業務數據為主，外匯局受理業務如結售匯市場準入等業務數據為輔。外匯局既要實施微觀市場監管，又要開展宏觀層面的審慎監管。踐行“五大發展理念”，就求外匯管理審計人員探索創新審計新模式，在傳統審計模式基礎上，探索利用大數據等新手段開展非現場審計，提高審計效率。另外，防范跨境資金流動風險也要求審計人員充分利用外匯業務系統如跨境資金流動監測與分析等系統，開展非現場審計，來綜合分析外匯管理領域潛在的跨境資金流動風險，以及是否開展有效事中事后監管，是否進行了有效預警和防范。一是充分利用業務系統的數據流和信息流，通過對業務數據信息的篩選分析，查出異常情況、找出薄弱環節，開展對外匯職能部門的績效審計和風險導向審計，做出客觀評價、發現潛在風險并提出有效建議，實現外匯內部審計價值增值。二是將審計信息技術和工具運用于外匯管理內部審計，如在業務系統建設開發時就考慮嵌入式審計模塊，實現對控制事項進行持續監督跟蹤，增強內部控制的動態關注，減少在數據抽樣分析、分類匯總上的時間，有利于提高內部審計工作效率。

（三）在實踐中不斷拓展運用范圍和水平

當前外匯內部審計管理實行“監督同級、下查一級”的管理方式。總局設置內審司，對分局內部審計工作進行統一管理。分局及中心支局設置審計監督崗，內部審計對象主要針對同級處室及下級局，工作開展主要為審計監督檢查，與人民銀行分支行內審機構編制和工作內容均有所不同，容易影響外匯管理內部審計履職效果。要不斷提升“五大發展理念”在外匯內審工作的則運用范圍和水平，就需要推進外匯內審監督體制創新，推動外匯內審組織機構轉型發展。一是加強垂直管理，建議將中心支局、支局專兼職審計人員的編制和考核管理上收到分局，由分局統一集中使用，提高分支局審計監督獨立性，強化審計監督管理。二是加強與人民銀行內審部門溝通聯系，積極借鑒人民銀行內審工作的成熟經驗，與人民銀行聯合開展績效審計、風險導向審計，提高外匯內部審計的專業性、規范性、實效性。

作者單位：中國人民銀行信陽市中心支行