法國非政府組織淺探(下)

近幾年，法國政府、議會和學術界都加大了對非政府組織（法文：organisation non gouvernementale;法文縮寫：ONG）的考察和研究，發表了系列調查報告和學術文章。

盡管法國各界對“非政府組織”的解釋不盡相同，但都有幾個關鍵詞，即非政府、非營利、有社會目標、在國際上活動。本刊分為上下期，將根據法國各界的認知習慣，只對法國“在國際上從事社會公益事業的非營利性私營組織”進行一個粗線條的介紹，而不包括那些在法國國內從事社會公益活動的民間組織。

協作平臺

法國非政府組織非常注重相互之間的協同作用，按照一些西方觀察家的說法，法國擁有歐洲最活躍的集體組織。特別是團結互助、緊急援助、發展援助協調組織于1994年成立之后，大力傳播“法國國際團結集合行為體”的觀念，即“把所有非政府組織都集中到幾個平臺上，定期舉行會談，交流經驗，并維護他們的共同價值觀和利益”。據世界銀行調查，法國87%的非政府組織是某個平臺的成員。目前，全法國約有30多個非政府組織平臺，亦稱國際團結組織集團，主要分為三種類型：

第一，綜合性平臺。比較活躍的有：團結互助、緊急援助、發展援助協調組織（Coordination sud），為全國性團結互助組織的協調委員會，承擔雙重使命：一是支持和促進非政府組織的發展，提供信息、培訓、完善津貼支配等;二是代表非政府組織與國內外公、私伙伴機構聯絡，宣揚法國非政府組織共同的價值觀，維護其立場和利益。此外，還有法國自愿服務非政府組織聯絡委員會（Clong-volontar-iat）、青年和大眾社會教育協會全國委員會（Cnajep）、發展問題研究和信息中心（Cnd）、移民國際團結互助組織論壇（Forim）等，這些平臺少則有10來個成員組織，多則上百個。

第二，主題性平臺。由從事同一事業的非政府組織搭建的平臺，主要有：促進發展顧問委員會（ACDE），主要任務是為其成員向世界銀行以及其他有關機構申請資金提供支持;經費儲蓄制度交流、思考和信息委員會（Cerise）;標簽道德問題協商小組;民事和平干預委員會（Comite ICP），主要通過研討會、培訓等方法，引導公民重視并推動民事和平干預行動。此外，還有抗擊非洲艾滋病（Elsa）、促進學前教育、橫向研究和評估基金（F3E）等協調平臺。

第三，地理性平臺。如保護大陸歐洲伙伴關系委員會（Comite PE-CO），主要關心中東歐國家問題;促進哥倫比亞和平法國協調會，支持哥倫比亞各社會機構在尊重人權和國際人道主義的條件下建立和平;支持巴基斯坦的法國非政府組織平臺，就保護巴基斯坦人民權利等問題進行協會間的交流與磋商。

此外，法國還有一些非政府組織以大區為名建立合作平臺。如羅納·阿爾卑斯大區發展協會協商小組（CADR），經常就該區提出的有關國際團結問題的意見與倡議進行討論和交流;布列塔尼大區國際團結組織協調委員會，其宗旨是幫助各協會了解信息、交流經驗、組織培訓，并與發展中國家非政府組織建立長期的關系，通過可持續發展的教育和人權保護強化有關國家的公民社會和民主化。目前，有17個大區建立了此類平臺。

與政府的關系

法國政府和非政府組織之間的關系一向既生疏而又有局限性，相互之間缺乏信任。長期以來，法國官方的發展資助主要是通過發展中國家政府實行，或者通過提供技術和服務進行直接干預。而政府的發展援助首先考慮的是地緣政治和國家利益，與非政府組織的出發點不盡相同。近幾年，法國政府的認識逐漸達成一致，承認非政府組織作為全球化一個不可或缺的行為體，對法國發展援助和宣傳法國形象發揮著重要的作用。因此，法國政府開始制定對非政府組織的扶持政策，建立了對非政府組織的發展計劃提供資助的機制：非政府組織合作委員會（MCNG）。政府對非政府組織資助主要通過“cofimancements”實施，即“聯合融資”。但是，近來某些非政府組織也可以獲得一些與具體項目沒有聯系的整筆資助款。

理論上說，外交部及其負責合作、發展和法語事務的部長級代表是非政府組織的第一對話者，在該部國際合作與發展總局有三個部門與非政府組織有直接關系，一個是國際合作處，一個是非政府組織合作委員會（MCNG），還有一個是國際團結互助組織辦公室，后兩個部門的主要任務是支持非政府組織行動，并與之進行對話。1983年，法國政府設立了一個協調與對話機構，即合作發展委員會（CCD，或Cocodev），以便非政府組織與法國15個部委就發展援助和國際合作的活動等合作問題進行對話協商。

此外，法國非政府組織與地方行政機構和企業一樣，可以參加法國與發展中國家雙邊合作框架內的混合委員會的籌備和后續工作。1990年以來，非政府組織參加過20個混合委員會的籌備工作以及有關工作組的行動。

監督工具與機制

在法國的有關研究文章中，對非政府組織的監督和評估機制提出的意見最多，說明法國在這方面仍有許多工作要做。從目前情況看，對法國非政府組織的管理、監督和評估，主要通過內部自律和外部監督兩種方法來進行。

第一，協會組織通過制定規章進行自律。法國非政府組織與其他國家一樣，沒有明確的組織章程，但為了保證對外行動的質量，一些非政府組織網絡開始通過制定規章來進行自律。如法國最大的非政府組織網絡——團結互助、緊急援助和發展援助協調組織制定了《共同的行為準則》，要求各成員組織必須簽署并執行。該準則提出，所有成員組織必須擁有共同的價值觀和原則，并對機構的管理方式、資金管理方法、在國外行動的原則和要求作了明確的規定。為了提高國外行動的質量，該委員會還起草了一個題為《質量協同作用》的新文件，明確指出倫理、良治、人力資源和受益者滿意度的評估以及計劃周期的管理是影響緊急人道行動質量的主要因素，希望各成員組織的領導依據這一文件對本組織的行動質量進行評估和指導。

第二，政府通過法律、政令和監督資金流向等手段，對非政府組織的行動實施管理和監督。如前所述，法國絕大部分非政府組織擁有法人資格。法國政府依照1901年的《社團法》對非政府組織實施監督。原則上，政府不干預它們的活動，一旦它們的行動違反或危害了法國法律，國家則必須進行干預，其注冊地的省長有權解散該組織。然而，當協會的某個領導或個人出現違法行為時，有關部門的司法判決只針對違法者個人而非協會本身。因此，法國從未有一個協會因其領導人或成員從事非法活動而被判為非法。

國家對非政府組織還可通過不同手段進行監督：在稅收上，受財政部監督;在審計上，大多數非政府組織屬于國家承認的公益性協會，必須接受審計院的檢查，檢查情況在審計院網站上公布。在會計驗證上，法國的非政府組織納入社團統一的會計制度，由審計員對其賬目進行審查和驗證，審查一般在非政府組織的年度報告中公布。對一些特殊項目，各有關部委通過發放許可證的方式進行監督，如對發展教育項目，一般需要得到全國教育部簽發的“補充教育協會”許可證才能開展工作。需要指出的是政府經常是通過監督資金流向對非政府組織的計劃內容和執行過程進行有效的監督。例如，若某個協會要求政府給予財政資助，其活動即自動置于政府監督之下，通常的做法是由該協會提出其為公眾服務或慈善活動申請資助的理由，政府指導委員會經研究后作出批復。若政府同意給予資助，就要對資金流向進行監督。歐盟和多邊國際機構也通過這一手段對法國的非政府組織進行監督和管理。

（本文選自《外國非政府組織概況》，中國現代國際關系研究院課題組編著，時事出版社2010年出版，文內有刪節）