流域生態環境保護與高質量發展的困境與出路

流域生態環境保護是一項綜合性系統工程，要從全局謀劃，對流域生態環境開展全面系統綜合治理。要充分考慮上、中、下游差異，針對流域生態環境保護和高質量發展認識不足、規劃不合理、發展和保護不協同、生態補償機制不健全等困境，做到“望”“聞”“問”“切”，分類對流域生態進行修復與環境污染集中整治。

流域生態環境保護與高質量發展面臨的困境

1、流域生態環境保護與高質量發展認識不充分

黨的十九屆四中全會強調：“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。”[1]然而我們卻長期忽視了其重要地位，對共抓大保護認識不足，不能正確處理發展與保護的關系，沒有深刻理解“綠水青山就是金山銀山”內涵，在區域環境治理和生態修復方面進展緩慢，甚至以缺少資金技術等理由拖延搪塞，盲目追求短期利益，忽視長遠利益，流域生態環境保護工作主動性不足、創造性不夠。此外，部分地區城鄉居民對流域生態保護意識不強，只顧眼前經濟利益，對高質量發展認識不足。

2、流域生態環境保護規劃不完善

流域生態環境規劃為流域生態環境保護提供重要指導，是實現流域綠色、協調、可持續發展的重要前提，所謂“發展未動，規劃先行”。

首先，規劃科學導向缺位。由于各地區域發展差異較大，沒有形成一套標準化流域生態環境保護規劃方法，部分地區偏重定性分析法進行規劃，量化規劃不足，目標導向模糊，編制與執行誤差不可避免。

其次，規劃存在一刀切。部分流域上游地區盲目集中造林，人工純林面積較大，造成生物多樣性銳減。再次，規劃同質化和時空差異并存。部分地區對流域生態功能定位不準，信息共享和溝通機制不暢，重疊交叉情況時有發生。

最后，規劃牽涉要素和領域難以統籌。流域生態環境保護規劃是綜合性規劃，由于規劃包含人口、資源、環境、技術、資本等多個要素，覆蓋經濟、政治、文化、社會、生態等領域，涉及多級政府，多個部門，流域內干支流交錯，上中下游跨越不同層級轄區，流域間協調配合度低，極易產生分歧矛盾，難以定期對規劃進行準確追蹤和管理。規劃內容過多倚重流域的“點”，而對流域的“線”、“面”關注度低，這對流域生態環境保護和高質量發展極為不利。

3、流域生態屏障建設與經濟高質量發展相脫離

流域系統是由自然——經濟——社會組成的有機體。流域生態屏障困境本質上是區域經濟發展問題。流域長期的索取和污染排放，人類社會經濟系統的開發利用遠超自然系統的承載力水平、供給凈化能力。高質量發展是經濟總量和規模增長達到一定階段，實現經濟結構優化、經濟社會協同發展的結果。然而部分地區仍以“惟GDP論英雄”，生態環境保護與高質量發展脫節。流域內沿線干支流是重要人口密集區和產業承載區，生態修復和環境保護迫在眉睫。部分地區重工業圍江，存在偷排、漏排現象，黑臭水體普遍存在，水質污染嚴峻。

4、流域行政分割與流域發展一體化矛盾凸顯

流域發展一體化是跨區域、跨流域、跨山地、跨多個行政區共同參與協作的系統工程。但受行政管轄所限制，分割式思維制約了流域經濟社會發展全過程，造成流域協同治理碎片化，條塊分割，出現“多龍治水”現象。流域治理分割性與排斥性導致流域生態系統的關聯性和完整性欠缺，“山水林田湖草” 難以實現統籌，邊界責任界定不清晰，特別是一些省際、區際邊界出現“污染真空區”。受地方本位主義影響，部分上中下游地區以犧牲資源環境為代價，上游超標歸因于下游，下游超標歸因于上游，上下游之間相互推諉，合作機制不健全。上下級政府之間還存在“上有政策，下有對策”情況，這就加劇了流域生態安全風險、社會穩定風險等。總之，流域治理一體化困境表現為多個維度：就主體維度而言，表現為政府、市場、社會組織和公眾主體之間不協同。就要素維度而言，表現為環境資源（水、土壤）、制度（法律法規及監管）、技術（綠色科技）要素不協同。就治理維度而言，治理理念、區域功能、信息溝通、績效評估不協同。就方式效果維度而言，表現為“權力——權利”、“橫向——縱向”、“淺治——根治”、“暫治——長治”不協同。

5、流域橫向生態補償機制不健全

流域橫向生態補償機制是以重點解決水資源生態價值時空分布不均衡為核心目標。但流域生態補償機制存在諸多“短板”，主要表現為“六個單一”：補償主體單一，主要依賴于政府，多為“輸血式補償”;補償方式單一，主要是資金補償，市場條件欠缺，長效穩定運行難以保證;補償標準單一，主要基于流經河段水質判斷，水量衡量標準不足;補償方向單一，主要偏重下游對上游補償;補償機制單一，縱向補償機制尚待完善，主要表現為垂直補償不健全，補償制度不明確，缺乏強有力保障。補償分配單一，不同地區資金需求和使用存在差異，脫貧攻堅地區支持力度需要加強。

流域生態環境保護與高質量發展的出路

1、堅持流域規劃“一盤棋”與“求同存異”相結合

流域各地區應加強組織領導，發揮黨對規劃的統領作用，嚴格按照黨中央要求執行，省政府應加強頂層設計，正確處理整體推進和重點突破、總體謀劃和久久為功關系，堅持“一盤棋”理念，一張藍圖干到底，注重省際協調的同時，統籌“區際——縣際——鎮村”規劃。堅持“求同存異”原則，“求同”并非重復建設，而是要形成共同目標，凝聚規劃合力;“存異”就是擱置部分區際爭議，實現錯位發展，充分尊重規劃整體性和差異性，同時注意規劃限度，要為流域“留白增綠”，以流域生態環境承載力為限度，為今后規劃留足生態空間。流域規劃設計能力對科學規劃起著至關重要作用。由于流域規劃既有較高技術性、理論性要求，又具有周期長、涉及面寬、利益鏈條長的特點，這就需要多學科專家參與規劃設計，調動公眾積極參與規劃的決策過程，提高流域規劃決策的民主化和科學化水平。流域還需充分利用生態環境大數據平臺，運用區塊鏈技術，定期開展流域規劃執行情況檢查，確保規劃真正落地，提升流域生態治理能力。

2、完善流域橫向生態補償機制

習近平總書記指出：“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理。”[2]為進一步緩解橫向生態補償問題，需要引入新型橫向生態補償機制，使流域內社會經濟發展與生態環境保護相協調。第一，建立橫向為主、縱向為輔的互補機制，這種機制主要在政府政策補償方式引導下，不斷完善和激活市場補償方式，進而實現“輸血式補償”到“造血式補償”轉變。橫向生態補償多發生于同級實體間，但縱向生態補償體現為自上而下垂直補償為主。借助橫縱向多元互補機制，憑借市場手段，運用資金、技術、政策等多種補償方式，解決區域內生態保護和經濟發展矛盾。第二，探索建立多類型補償機制，嘗試構建多種類融資渠道補償機制，完善綠色金融制度體系，實現資源可持續發展。促進流域橫向生態補償穩定運行，除了機制構建，還需落實補償成果，及時檢查監督，確保補償資金真正運用于流域生態建設和民生項目改善。

3、提升流域綠色產業發展水平

在產業發展道路和方向上，始終堅持綠色發展理念和綠色發展方式，“正面清單”和“負面清單”相結合，大力培育以環保產業為主的戰略性新興產業。要深入推進產業有序轉移和轉型升級，強化產業“生態集聚”，推動產業園區生態化。在流域發展一體化基礎上對區域內資源進行優化組合，實現產業良性集聚，避免產業陷入粗放集聚困境，確保生態效益最大化，生態風險降到最低。在產業園區內部，堅決淘汰污染環境、產能低下的企業和產品，強化科技支撐，促進產業實現結構轉換、綠色轉型，實現流域生態環境保護和高質量發展“雙贏”。園區內有條件的綠色環保產業應以生態環保政策為導向，加強生態環境基礎科學研究，系統推進“源頭控制——過程削減——末端治理”技術集成，流域內上游地區注重生態環保技術運用，中游地區注重節水技術推廣，下游地區注重水污染治理及循環利用技術開發，形成一批可復制的環境治理技術模式，促進區域高質量發展。

4、完善流域生態環境協同治理機制

針對流域生態協同治理困境，要從利益均衡、治理信息、治理主體三個層面予以破解。第一，完善流域治理利益協調機制。通過完善水權和排污權交易機制，協調流域范圍內不同區域間利益。第二，健全流域信息共建共享機制。首先，建立流域基礎數據信息中心，要充分利用互聯網、云計算、北斗衛星定位信息等技術，探索“互聯網+流域”功能，以流域為單位建立大數據中心，實現流域水資源開發利用、水污染防治等方面信息化。其次，加強流域信息共享內容和種類，提升流域信息共享成效。最后，完善流域信息共享方式。建立多渠道、多方式信息共享。一是流域內地方政府與上級政府、地方政府之間要定期舉行會晤交流，二是加強網站信息公開和信息報送，三是建立無障礙信息溝通渠道，進而實現不同流域信息共建共享、互聯互通。第三，強化治理主體多元協同。首先要加強政府之間協同治理，要不斷完善四級河長制的流域管理組織機構，同時要對多部門的相關職能進行整合，確保聯動防治，切實提升流域生態環境保護治理成效。其次要加強政府和企業之間協同治理。政府要通過各種金融政策手段促進綠色企業發展，同時企業也應積極配合政府在環境監測、污水垃圾處理、突發環境污染事件等方面發揮更大作用。最后，政府與社會公眾之間協同治理。各級政府應積極加強流域生態發展保護宣傳，深入城鄉社區、基層組織、學校等地進行綠色教育，提升公眾環保意識，積極鼓勵公眾參與流域生態環境治理。

5、健全流域法律法規和監管制度

制度是行動的先導，它能夠規范和約束組織與個人的行為。新時代對流域水環境保護和污染防治提出新要求。第一，建立完善的法規制度體系。流域環境績效考評的最終目地在于推動流域水環境生態保護和高質量發展，應鼓勵和支持環境公益訴訟發展，專門設立環境法庭，拓寬環境公益訴訟渠道，維護流域生態領域公平正義。總之，在立法基礎上，建立一整套“監測——評估——考核——執法——監督”的監管體系。其次，嚴明績效考核。一是各級政府要將“流域生態環境指標”納入各級政府年度考核中，增加考核比重。二是要加強對流域企業污水排放考核。主要考核指標應包括環境管理、安全衛生、環境治理投入等，采取企業自評和外部評價兩種方式相結合，確保考評結果的客觀性和科學性。

結論及展望

隨著我國經濟由高速增長向高質量發展轉變，由流域生態環境破壞、資源消耗集中表現出的“非綠色化”空間布局等生態困境，已經成為制約經濟高質量發展的“短板”和“短腿”。當前我國已逐漸步入現代化建設穩步提質階段，這就為流域生態環境保護與高質量發展提供長期探索的時空尺度。流域生態環境保護必將成為新時代化解主要矛盾的行動指南，但流域綠色發展過程中，必須充分尊重區域發展差異，注重人口、資源、環境的協調性，診斷病因，找準病根，依病開方，對癥下藥，做到“望”“聞”“問”“切”。

參考文獻

[1]《中共中央關于堅持和發展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》[M].北京：人民出版社，2019：31.

[2]《習近平談治國理政》第三卷[M].北京：外文出版社，2020：377.

作者簡介

侯守杰 四川大學馬克思主義學院博士研究生