宋 峰

周一慧

蔣丹凝

石春暉

陳昱陽

1 研究背景

中國自然保護地事業歷經了60余年的探索與發展。早期自然保護地以行政部門主導進行劃分和管理，涉及林業、環保、建設、國土資源、農業、海洋和水利等多部門，形成了自然保護區、風景名勝區、地質公園等多類型、多層次的自然保護地體系。由于各職能部門多從自身管理職能、目標和特征出發，導致保護地劃定存在交叉重疊，進而產生了不同的管理理念、方法和相應的規劃制度體系，外在顯現為多樣標準、多頭管理等問題。

為進一步提高國家治理能力和治理水平，2018年國務院全面推進機構和行政體制改革，將空間規劃職能整合到自然資源管理部門，自然保護地統一歸屬林草局管轄，一定程度上破解了“九龍治水”的制度困境。與此同時，在全面推進生態文明建設的背景下，2019年中共中央和國務院印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，建立了以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的新的自然保護地體系，與之相應的規劃體系構建尚未得出統一結論。

面對新時期自然保護地規劃體系構建的需求，傳統的各類自然保護地體系雖然存在部門管理方面的制度局限，但不同的行業視角和管理模式形成了不同特點的規劃管理體制，理論與實踐2個角度，為新時期自然保護地規劃體系的構建提供了借鑒的可能。因此有必要對改革前各類保護地規劃進行全面系統的反思和分析。

首先對“規劃”一詞進行界定。“規劃”是特定社會條件下，政府應對當下社會發展需求和問題所做出的一種制度性安排[1]，并逐漸成為其有效治理的公共政策手段[2-3]。對于自然保護地規劃，其本質也是管理部門針對自然保護地進行有效保護和管理的公共政策，以協調多方利益矛盾，統籌資源保護與發展，促進“人與自然和諧共生”為目的。本文選取分析的自然保護地規劃類型是依據《指導意見》中保護地整合明確指出的自然保護地類別所涉及的規劃，不僅涉及風景名勝區、自然保護區等具有法定地位的自然保護地規劃，還包括國家森林公園、地質公園、濕地公園、水產種質資源保護區等非法定性的總體規劃、詳細規劃和實施計劃等，在特定歷史時期和制度條件下，這些規劃雖不具有法定性，但卻是各職能部門在實際管理中重要的依托和抓手，在現實中仍具有很強的法定性特征；而針對部分缺少規范指引，或與其他保護地規劃類型近似的規劃類別，本文不予以分析。

目前對自然保護地規劃的研究，主要集中在3個方面：以自然保護地整合為核心，針對保護對象與規劃管控措施的研究[4-5]；以國家公園為主體，對新時期保護地規劃體系提出構建設想[6-7]；以單一類型的規劃對比分析為主，如對總體規劃的綜述分析等[8-9]。較少涉及對既有保護地規劃的橫向對比分析和歷史經驗總結。

基于此，本文通過回顧并對比分析機構改革前各類自然保護地規劃的發展歷程和管理特點，以期總結一個時期以來，作為指導此前中國自然保護地管理和利用的重要公共政策手段，其規劃制度體系的理論與實踐經驗，為新時期自然保護地的規劃構建提供借鑒。

2 中國各類自然保護地規劃的回顧

中國自然保護地體系最早以自然保護區和風景名勝區為典型代表，二者先后建立了具有法定效力的保護地和規劃管理體制。在自然保護區和風景名勝區制度建設的啟發下，其他相關部門如國土資源、林業、海洋、水利等主管部門相繼建立了特定類型的保護地，如地質公園、森林公園、濕地公園、海洋公園和水產種質資源保護區等，并不斷完善其規劃管理制度(圖1)。

2.1 原多部門共同管理的自然保護區規劃

1956年，我國建立了第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區。此后為進一步有效保護生態環境、自然資源和生物多樣性，林業主管部門劃建了一批森林、濕地、荒漠和野生動植物等類型的自然保護區，構成了我國自然保護區事業的主體[10]。

改革開放后，國家有關部門先后發布了一系列法規和規范，原國務院環委會發布的《中國自然保護綱要》，國務院發布的《自然保護區條例》，原國家環保局、國家計委發布的《中國自然保護區發展規劃綱要》，原國家林業局發布的《自然保護區總體規劃技術規程》等，確定了自然保護區的法定地位，并對其規劃、建設和管理做出了明確規定[11]。根據自然保護區的不同類型和有關部門的職責范圍，涉及林業、農業、地質礦產、水利和海洋等行政主管部門，并由原環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理[12]。隨著自然保護區規劃體系的不斷完善，逐漸形成了包括全國自然保護區發展規劃、省(自治區)/市級發展規劃、總體規劃、年度工作計劃和項目可行性研究的規劃體系[6]，涵蓋了“全國-省/市-保護地-具體項目”不同層級的規劃結構(表1)。

2.2 原城鄉建設主管部門負責的風景名勝區規劃

中國的風景名勝區源于我國古代名山大川、邑郊游憩地和社會“八景”活動[13]，是中國燦爛文化的重要組成部分——山水文化的杰出代表，蘊含了我國傳統文化中不斷探討人與自然和諧共處的思想，表現了“天人合一”的哲學思想和環境觀，具有深厚的文化內涵。

中華人民共和國成立以來，風景名勝區制度在不斷的實踐與探索中逐步完善。20世紀80年代風景名勝區體制初步形成，建立了以風景名勝資源為核心的保護規劃體系。2006年國務院發布《風景名勝區條例》，確立了風景名勝區總體規劃的法定規劃屬性。隨著國務院、原城鄉建設主管部門相繼出臺有關風景名勝區規劃編制管理的技術標準、部門規章和管理文件，最終形成了具有規范性、系統性和完整性的規劃體系。

目前，風景名勝區規劃體系包括省域體系規劃、總體規劃、詳細規劃(控制性和修建性詳細規劃)和分區/景區規劃4個層次，同時輔以多層面的專項規劃[14]。此外，相對系統完善的管理體系和制度體系，保障了風景名勝區的規劃工作從“戰略-目標-管控-實施”，規劃程序從“編制-審批-管理”全過程的權威性、嚴肅性和有效性(表1)。

2.3 原國土資源(地質礦產)主管部門負責的地質和礦山公園規劃

地質公園的概念源于20世紀90年代聯合國教科文組織(UNESCO)建立的“地質公園計劃”(UNESCO Geoparks)。21世紀初，原國土資源(地質礦產)主管部門開始主持中國地質公園的建設，以保護具有重要地質意義的地質遺跡區域。隨后，在早期地質保護區的基礎上，2004年原國土資源部發布《關于申報國家礦山公園的通知》，提出了礦山公園的概念，作為展示礦業景觀的特定地區。從保護對象來看，礦山公園本質上屬于地質公園的一部分。

21世紀初，為加強地質(礦山)公園的建設管理，以及申報世界地質公園的需求，有關部門相繼出臺了規劃管理的標準指南和通知文件，并借鑒國際、國內其他相關保護地的規劃制度與體系的經驗，逐步形成了以總體規劃和專項規劃為主的規劃體系(表1)。由于地質公園在我國實施的時間較短，目前缺乏完整的規劃理論與方法，尚未建立系統的地質公園規劃體系[15]。

2.4 原林業主管部門負責的森林、濕地和沙漠公園規劃

20世紀90年代，隨著中國相繼加入世界自然保護聯盟(IUCN)，參加《聯合國防治荒漠化公約》《濕地公約》等國際公約，在國內與國際自然保護地事業發展的雙重影響下，原國家林業主管部門針對特定類型自然資源的保護管理需求，分別設立了森林、濕地和沙漠公園等自然保護地。

這些單一資源類型的保護地規劃與地質公園規劃相似，多以總體規劃為主導。其中，森林公園規劃以總體規劃為主，包含生態旅游、森林防火、旅游安全等專項規劃；部分地區根據管理需求可增編分區規劃和詳細規劃。濕地公園規劃包括3個層級：面向不同尺度的各級濕地保護規劃、宏觀發展戰略指導的發展規劃，以及保護地范圍的總體規劃。沙漠公園則以發展規劃和總體規劃為主導(表1)。

表1 各類保護地規劃結構體系對比Tab.1 Comparison of planning systems of different protected areas

2.5 原水利、海洋主管部門負責的水利風景區與海洋公園規劃

21世紀初期，針對特殊水域資源的保護和利用，原水利、海洋主管部門分別建立了特定的自然保護地。其中，針對水利工程所形成的水利風景資源開發，2001年原水利主管部門在早期“水利旅游區”的概念下建立了“水利風景區”[16]；針對海洋生態系統的保護與可持續利用，原海洋主管部門在“海洋特別保護區”的概念下確立了海洋公園，并于2010年公布了《海洋特別保護區功能分區和總體規劃編制技術導則》。

水利風景區規劃體系與風景名勝區規劃體系相似，以總體規劃和詳細規劃為主導，有國家標準和部門規章支撐規劃編制。而海洋公園規劃體系則與其他資源類公園相似，以宏觀調控的發展規劃和總體規劃為主(表1)。

2.6 原農業主管部門負責的水產種質資源保護區規劃

21世紀初，由于人類過度捕撈和建設破壞，嚴重影響漁業可持續發展和生態文明建設，原農業主管部門根據相關法律要求，于2007年明確提出建立水產種質資源保護區[17]，依法劃定并予以特殊保護和管理水域、灘涂及其毗鄰的島礁和陸域[18]，并在此基礎上編制規劃進行管理。

水產種質資源保護區的規劃包括總體規劃和具體實施計劃。其中總體規劃由農業主管部門制定，引導水產種質資源保護區的保護和管理；具體實施計劃由省級漁業行政主管部門負責，分階段落實區內管理工作(表1)。

綜上，原各部門主導的各類保護地規劃，反映了不同部門的管理目標和價值導向。原各類自然保護地大多按照部門管理職責所涉及的保護對象進行劃分，如原林業主管部門負責森林、濕地、沙漠公園等。而由于自然保護區涉及多種類型自然保護地，又形成了綜合管理與分部門管理協同的體制，涉及多個主管部門。

基于保護對象的差異性，各類自然保護地在資源稟賦、價值特征和發展訴求上有所不同，導致不同職能部門在實際管理中采取不同的管理手段，進而在規劃結構體系、保護和利用強度，以及社會發展調控等方面表現出差異。

3 各類自然保護地規劃的對比分析

首先從整體上對比分析各類保護地規劃的結構體系。其次，從人地關系視角，針對規劃內容，分別從保護對象與要素、保護強度與管控方式，以及保護地內居民社會發展調控，對比分析不同自然保護地規劃的管理特征。由此，總結各類自然保護地規劃可供借鑒的經驗。

3.1 規劃結構體系對比

回顧各類自然保護地規劃(表1)，橫向對比各類自然保護地規劃的結構層級、規劃目標，以及編制規范和法規體系，得到以下結論。

1)總體而言，各類自然保護地規劃根據結構層級大致可分為5類：(1)發展規劃，強調在全國、區域尺度上的宏觀調控和戰略指導；(2)總體規劃，突出對具體保護地的發展方向、保護利用及管理實施的綱領性文件；(3)分區/景區規劃，對較大范圍和復雜型的保護地，根據功能需求進行劃分管理，一般在總體規劃之下；(4)詳細規劃，將總體規劃的要求落實到更加詳細、具體的規劃方案中；(5)實施方案/工作計劃，根據規劃的階段性，將管理目標拆解并落實到不同階段的具體工作中。此外，部分規劃體系中增加項目可行性研究和環評報告等環節，加強對重點項目建設的科學管理和論證。

2)各類自然保護地規劃根據各部門管理需求和保護對象的差異，其規劃結構體系有所不同。其中，自然保護區和風景名勝區的規劃體系相對成熟完善，二者的結構具有良好的完整性和系統性，可以為其他類型保護地規劃提供范本。首先，自然保護區由于分布范圍廣、保護面積大、涵蓋類型多，并與重要生態資源和國家生態安全密切相關，因此在自然保護區總體規劃、實施方案之上，曾設《全國發展規劃綱要》《省(自治區)域/市級發展總體規劃》，協同各層級戰略發展目標，明確不同尺度下資源保護管理的重點問題，整體上形成了“國家-省/市域-保護地-保護地內”不同空間尺度的全覆蓋。其次，以風景名勝區為代表的規劃結構體系形成了全周期的管理時序，其不同類型的規劃指向不同管理階段：省域風景名勝區體系規劃針對省域范圍的保護發展戰略和目標，對區域資源進行統籌管理，一定程度上打破行政界線對保護地完整性的切割；總體規劃和控制性詳細規劃針對保護地總體的保護、建設和管理，為具體規劃實施提供依據和指導；修建性詳細規劃和景點規劃等則根據實際建設和管理需求進行編制，面向具體建設行為。

圖2 各類自然保護地規劃中保護對象要素和保護利用強度對比Fig.2 Comparison of elements and intensities of protection and utilization in various plans

總體而言，自然保護區和風景名勝區的各類規劃基本奠定了中國自然保護地規劃的結構體系。在空間規劃上，從面到點涵蓋了“國家-區域(省/市)-保護地-保護地內部-具體建設項目”的不同尺度層級；在管理過程上，實現“戰略-目標-管控-實施”的全過程規劃管理。

其他類型自然保護地規劃多顯著受到自然保護區和風景名勝區規劃結構體系的影響，針對不同類型資源特征，或有簡化，或有側重。如在空間尺度層面上，濕地公園、沙漠公園、海洋公園等自然要素類保護地規劃，除總體規劃、詳細規劃外，還編制了國家或區域發展規劃，宏觀協調跨保護地、跨行政區的資源保護，具有一定戰略意義。在時序管理層面上，水產種質資源保護區出于對漁業生產周期的時間管理需要，增加了實施計劃以落實階段性管控需求。

3)在技術標準體系和法規政策體系方面，自然保護區和風景名勝區具有一定代表性。各類保護地規劃中，只有自然保護區和風景名勝區確定了規劃的法定地位。同時二者都形成了具有層級的規劃保障體系，如《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國野生動物保護法》等國家法律，《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區保護條例》等行政法規，《自然保護區總體規劃技術規程》《風景名勝區總體規劃標準》《風景名勝區詳細規劃標準》等國家標準，以及各類部門規章和地方性法規等。在規劃編制、實施管理等方面形成了較為系統、完整的規定，保障了自然保護地規劃的科學性、規范性和權威性。

3.2 保護對象和要素對比

自然保護地規劃的本質是對保護對象和資源要素的有效管理，以處理人與自然、人與人，甚至自然與城市之間的關系。而各類自然保護地規劃的要素分類也明確體現了不同行業視角的價值取向(圖2)。

自然保護區的保護對象為具有典型代表性的重要自然資源，從生態系統視角識別不同資源要素，包括森林、草原、濕地、海洋、荒漠、野生動植物、地質遺跡和古生物遺跡等[11]，強調生態價值屬性，凸顯科教功能特性。

風景名勝區的保護對象從風景資源入手，強調從人地關系視角認知保護對象及其價值，代表了以自然為基礎，融合人文景觀為一體的綜合資源觀，強調風景名勝自然與人文要素的有機統一、不可分割，強調風景資源的生態、觀賞、文化和科學等綜合性價值，體現了中國傳統文化中“天人合一”的人地觀與環境觀[19]。風景名勝區整體性和綜合性的視角，使其與其他類型保護地的保護對象幾乎都有重疊。

其他類型自然保護地，如地質公園、森林公園等，資源要素均包含自然和人文景觀，與風景名勝區具有相似性，但會依據不同管理視角需求，側重某類主要自然資源要素的特征。

雖然各類保護地規劃的保護對象和資源分類標準不盡相同，但其要素構成本質上具有相似性，除自然保護區外，均包含自然和人文景觀。任何類型自然保護地都是由多種資源要素構成，即使保護對象單一，其周圍環境也是復雜的，應系統整體地認知保護對象和資源要素。

對于中國大多數自然保護地而言，由于中華文明上下五千年的漫長歷史過程，幾乎無處不滋養了豐富燦爛的中華文化，彰顯著中華文明的光芒，已然使得在這片中華大地之上，自然和人文景觀有機融合、統一而不可分割，這也正是中國自然保護地引以為豪的獨特的氣質與價值所在。

3.3 保護利用方式和強度對比

針對不同保護對象和資源稟賦特征，不同部門的管理視角、各類保護地對資源要素的保護利用強度也不盡相同。根據各類保護地的管理條例和法規文件，對資源要素的管控方式整體可以劃分為4類：指標管控、名錄管控、分區(級)管控和行為管控。其中，分區(級)管控多與行為管控結合，是各類自然保護地規劃中普遍采用的方法。

按照對人類活動和建設行為的限制強度，所有自然保護地在管控強度上可以劃分為5個層級，同時又可大致分為核心保育區、游賞利用區和管理服務區3類。針對每類保護地的具體細分，則會根據不同資源要素和發展目標，在3類分區基礎上有所偏移和拓展(圖2)。

其中，自然保護區擁有最為嚴格的管控，指向具有重要價值的生態系統和動植物棲息地。風景名勝區和其他類保護地公園強調人與自然和諧共生的關系，在嚴格保護的前提下，合理開發和利用自然資源，因此管控等級范圍較廣，閾值具有一定彈性。

此外，同一資源要素在不同類型保護地中的保護利用強度可能不同。這種差異是因為保護對象和資源要素的特征、價值、相關因素，以及保護地所在區域具體情況不同所導致。

3.4 居民社會發展調控對比

自然保護地規劃的本質是協調人與自然的關系，原住居民作為保護地內最直接的利益相關者，其生產、生活空間與生態空間緊密相關。目前大部分自然保護地土地權屬包含國有和農村集體土地，居民社會發展調控成為自然保護地規劃中最基本的內容之一。

綜合各類自然保護地規劃內容，主要通過功能分區管控和專項規劃引導實現對保護地內居民社會的調控。其中，大部分保護地均涉及居民調控專項規劃，并從引導性、禁止性和居民點類型劃分等進行調控。

針對保護等級較高的保護區，以自然保護區為主，強調對自然生態系統的保護，涉及人類活動空間相對較少。為嚴格控制、有效疏解保護地內的人口，核心區不允許有居民點存在，并提出居民點生態搬遷的策略；同時針對周邊居民建立社區共管模式，引導居民合理、科學利用資源，改善社區生產生活方式。其次，對于涉及人類活動較多的保護地，強調人地關系的可持續發展，如風景名勝區、森林公園等，其生態、生活、生產空間緊密關聯，強調與人類社會的有機協同，并與區域經濟文化發展密切相關。如風景名勝區總體規劃中設置居民社會調控、經濟發展引導等專項規劃，強調社會經濟文化發展在保護地的重要性，并引導村鎮產業科學發展，有效平衡保護與發展的關系；其他各類保護地針對當地居民的發展訴求也提出相應的社區行動規劃，通過控制人口，加強居民點組織，引導社區保護管理與建設。總體而言，各類自然保護地規劃涉及人口就業、產業結構、經濟發展、社區生活、本地參與等方面的引導(表2)，以平衡資源保護與居民發展需求，協同生態效益和社會經濟效益，促進自然保護地的可持續發展。

表2 各自然保護地居民/社會發展專項規劃管控比較Tab.2 Comparison of managements and controls of residents/social development in various protected areas

此外，不少保護地還通過法律法規、部門規章對居民行為進行管控限制，如《風景名勝區條例》《國家級森林公園管理辦法》《海洋特別保護區管理辦法》等，對限制居民與野生動物的沖突、限制資源的亂用濫用、限制農業和土地利用、限制建筑規模和風貌，以及限制居民文化商業行為等內容做出了規定。

4 總結與展望

中國自然保護地在本土化的規劃實踐中積累了大量豐富的經驗。基于回顧和對比分析，提煉總結各類規劃中具有價值和借鑒意義的實踐經驗。

首先，從認知論層面上，不同類型自然保護地的規劃實踐實質上體現了不同部門的管理目標和價值取向，反映了其對保護地性質和地位認識的差異。這種差異本質上是由于各類保護地在保護對象、資源稟賦、價值特征及發展訴求上的不同，進而導致在規劃管理過程中面對不同類型的對象，其保護和利用強度、社會發展調控等方面也具有差異。其中，風景名勝區相對其他類自然保護地而言比較特殊。不同于對自然資源的孤立劃分，風景名勝區突出了保護地的綜合性和系統性，強調人地關系視角，在對象認知、價值評估、保護與利用等方面都體現了自然文化有機共生、人與自然高度融合的重要思想[19-20]，這體現了對保護地的性質和地位的重要認知，本質上反映了中國自然保護地的核心內涵。

其次，在規劃編制技術層面上，風景名勝區和自然保護區的規劃體系具有很強的系統性和綜合性，相對成熟完善。在空間層級上從宏觀到微觀形成“全國-區域(省/市)-保護地-保護地內部-具體建設項目”的不同尺度的規劃體系；在時序管理上，實現“戰略-目標-管控-實施”的全過程規劃管理。其中，風景名勝區從人地關系視角出發，以保護對象為核心，強調人與自然的共生關系，注重區域經濟文化發展，平衡資源保護和社會發展訴求；規劃內容涉及自然、文化、經濟、社會及城鄉發展等諸多領域，為其他類型保護地規劃提供了范本。此外，其他類自然保護地規劃根據資源稟賦特征，也提供了具有針對性的規劃視角，如特殊專項規劃、區域發展規劃等，有助于豐富完善規劃編制的細則。

最后，在規劃實施保障層面上，風景名勝區和自然保護區都具有相對完善的法規政策、技術標準和管理體系，是保障規劃編制科學性、規范性、權威性，以及規劃實施有效性的必要支撐。

可持續發展目標呼吁所有國家(不論該國是貧窮、富裕還是中等收入)行動起來，在促進經濟繁榮的同時保護地球，自然保護地事業就是重要的抓手之一。中國政府一直以來都非常重視可持續發展問題，積極促進中國自然保護地事業的發展。新時期，在《指導意見》下各類自然保護地被重新整合，一定程度上解決了保護對象重疊、分割的問題，同時也對新的規劃體系構建提出了新的要求。一方面，應進一步深入反思自然保護地的性質和定位。自然保護地作為融合各類資源的地域空間綜合體，具有多樣性和復雜性，因此新的規劃體系構建需要全面、系統、綜合地認知保護對象，以及資源要素的結構、特征和價值，以真正實現“全面統籌”“應保盡保”，這也正是保護地事業立業之根本。另一方面，中國自然保護地的可持續發展需與人類社會經濟的可持續發展有機協同，對保護地的規劃管理不應脫離人類社會經濟屬性。新的規劃體系不僅應重視人與自然的關系，也要關注保護地內各利益相關者之間的關系，并與保護地所在區域經濟社會文化的發展相協調，從而真正在保護地的區內與區外實現“人與自然和諧共生”“保護與發展相統一”。

注：文中圖片均由作者繪制。