構建政府與企業雙向數據共享的制度體系

文｜劉云

數字社會治理和數字經濟發展都高度依賴數據資源，政府和大型網絡運營企業分別控制了當代社會規模最大、價值最高的數據。構建政府與企業雙向數據共享的制度體系，讓更多的組織和個人能夠利用數據效益，成為新一代信息技術革命背景下打破數據孤島、構建數據融合、實現數字正義的重要問題。習近平總書記在2017年10月舉行中央政治局集體學習會上指出，“要加強政企合作、多方參與，加快公共服務領域數據集中和共享，推進同企業積累的社會數據進行平臺對接，形成社會治理強大合力”。然而，政務數據和企業數據對接機制缺失、對接范圍不廣、對接數據不足、對接應用不深等問題普遍存在，需要進一步體現數據的公共資源屬性，通過相關制度完善實現政企數據的融合利用。

一、數據具有公共資源屬性

數據是一種公共資源已經成為國際社會的普遍共識。一方面，數據的產生過程具有公共屬性。隨著智能設備的普及，越來越多的消費設備、公共設施和生產設施都成為數據記錄和上傳者，這些設備背后的數據控制者充分利用了用戶或其它人的參與獲取了數據，由此產生的數據天然具有公共屬性。另一方面，數據的社會效益具有公共屬性。數據對于改善社會管理水平、豐富公共服務能力、發展大數據技術、提供商業創新機會、增加個人信息的可獲得性均具有重要價值，數據的這些廣泛作用使得其成為一種國家新型基礎設施建設的一部分。此外，數據的使用方法具有公共屬性。少量、片面的數據只有較低的價值而難以使用，大量數據的共享、融合才可以產生更加廣泛的網絡外部效益，即數據的公共屬性越強則其利用價值越高。

提高數據的可獲得性是已經成為國際社會和主要國家改善公共資源環境的重要舉措。聯合國“全球脈動”倡議項目在2011年就提出了“數據慈善”的概念，旨在倡導私營部門以使公眾受益的目標積極共享其匿名化處理后的數據（不包括個人信息），通過聯合國等中介渠道向非營利機構捐贈其掌握的大量數據，在公共健康、人道主義援助、扶貧、學術研究等領域利用大數據幫助發展中國家發揮了積極作用。印度財政部首席經濟顧問克里希納姆特西甚至提出，數據民有、民治、民享必須成為政府的一項核心理念。2018年7月，英國國家基礎設施委員會在其《為公共利益提供數據》報告中明確指出“數據是基礎設施的一部分，應當以物理基礎設施相同的方式予以發展”。美國的政府、行業組織和大型互聯網平臺企業都在一些領域建立了數據共享利用機制，在公共衛生、打擊犯罪等領域發揮了重要作用；政府向企業開放的可用數據API 接口就超過700 多種，同時構建了data.gov 網站負責匯聚政府的公開數據資源。我國國家發改委在2020年4月有關新型基礎設施建設的發布會中也指出，以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施是新基建的重要組成部分。

數據的公共資源屬性認識在我國政府部門和企業中有待加強，同時需要建立安全、有序的數據共享配套支撐制度。國務院辦公廳在2015年發布的《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》就提出：“引導各類社會機構整合和開放數據，構建政府和社會互動的信息采集、共享和應用機制，形成政府信息與社會信息交互融合的大數據資源”，全面提出了政府與企業雙向數據共享融合的發展方向。但是，由于缺乏具有可操作性的制度依據和實踐指南，政府往往采取保守主義的方式拒絕提供便利的共享機制，企業則按照私人財產的理念拒絕對外共享數據。此外，一批致力于提升數據公共資源屬性的機制受到各種障礙的限制：全國各地省市成立了大數據管理局，還有一大批公私合營的大數據交易所掛牌成立，這些大數據職能部門和交易所存在部門職能定位不清、缺乏有效數據共享或交易模式等問題，許多都處于大幅低于預期的水平運行。隨著數字工具和技術的不斷發展，構建政府和企業所期待的數據共享落地方案需要權責明晰、程序正當、利益協調的配套制度作保障。

二、恰當的產權配置是數據共享的基礎制度

經濟學界和大數據主管部門普遍認為賦予數據財產權是構建數據要素市場，實現數據安全、有序開放的前提條件，然而法學界對于是否有必要賦予數據財產權一直存在質疑。在2020年發布的《歐洲大數據戰略》和《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，都沒有明確承認數據財產權。反對數據財產權的主要理由是認為數據具有公共資源屬性，賦予數據財產權所取得的排他性效力會阻礙數據的自由獲取，容易形成數據壟斷而不利于數字經濟的發展。然而，從數據市場的實踐來看，對數據財產權視而不見反而極大的阻礙了數據的開放流動，沒有法律規則予以調整的數據市場實際是有利于取得數據支配性地位的各類數據實際控制者。

萊斯格（Lessig）等法律學者將公共資源定義為任何人都可以不經他人許可而利用的資源，據此推行自由開放的機制獲取數據。然而，悲觀主義者則普遍認為，如果任何人可以無條件的使用一類資源，那么就沒有人有動機去生產和保護此類資源，無產權保護的數據市場最終只可能讓那些沒有實際價值、或者依法必須公開的數據被自由獲取，大量網絡運營者投資形成數據或者政府控制的非必需公開數據會被采取更加嚴格的保密措施而被拒絕訪問。事實上，土地、水、漁業都屬于公共資源，但是法律并沒有允許這些資源成為無主物，反而是通過強有力的產權管理制度來實現資源的優化配置。公共資源的良好管理效果應當避免濫用資源，并確保使用這些資源的人履行公共資源保護義務。

在數據賦權的模式中存在多種控制模式的選擇。其一，將數據視為個別人的財產，也即采取單獨控制的方法。在此模式下，數據可以被賦予具有實際控制力或者最佳使用能力的網絡運營者，其中的個人數據也可以被視為自然人不可剝奪的財產。其二，將數據視為公共屬性的財產，也即采取國家或者多主體共同控制的方法。在此模式下，數據的使用絕對控制權屬于國家法律，相關組織和個人根據法律授權的方式取得一定限定的數據財產權。在立法選擇中，應當按照數據原發者具有數據所有權、數據生產者具有數據用益權的體系進行設計，承認個人對其個人數據具有所有權、數據控制者對其掌握的非個人、非其他組織數據具有所有權，在所有權之外創建用益權取得和交易制度，分別實現數據安全可控和有序流動的價值平衡需求，并針對企業獲取政府數據、政府獲得企業數據等具體化場景構建符合公共利益價值和市場化規律的數據共享制度。

三、政府從企業獲取數據的制度構建

大型互聯網企業在數字經濟時代掌握了大量與個體、社會整體運行有關的數據，政府在履行行政職責、提供公共服務的過程中存在從企業獲取相關的數據的實際需求。許多國家和地區都在致力于探索企業控制的數據為公共利益賦能。例如，歐盟在2018年11月成立了企業對政府數據共享高級別專家組，在2020年發布了《面向公眾利益的企業對政府數據共享歐洲戰略》，致力于從企業獲取征求的數據來改善公共服務能力和公眾福利水平。然而，政府從企業獲取數據不可避免的面臨商業秘密保護和個人信息安全等沖突義務。為了協調數據共享過程中的公共利益和私人權益保護，需要明確政府可以獲取企業的哪些數據，如何保障數據共享的安全，私人權益在數據共享過程中如何保護。

從政府對數據的運用實踐來看，可以劃分為執法數據調取和社會管理、公共服務所需數據的共享。其中，執法類數據調取在《刑事訴訟法》《電子商務法》等相關法律法規中有較為明確的權限和程序規定，按照執法協助函等法定方式即可實現。然而，越來越多的中央國家機關在履行社會管理和公共服務職能過程中，需要企業提供公共健康、生態環境、社會安全、民生保障、安全生產、道路交通、信用管理、網絡安全等涉及重大公共利益的相關數據，此時應當通過法律授權的統一國家數據基礎設施建設予以獲取。此外，一些地方政府在進行智慧城市建設和優化公共服務能力的過程中也需要共享各類企業的數據，此時應當通過市場化、個性化的數據共享協議予以實現。

政府可以從企業獲取原始數據、衍生數據、數據驗證結論等不同形式的數據和數據服務，應當優先考慮數據驗證結論或者衍生數據，一般不得直接調取包含個人信息的數據。在數據共享過程中，應當優先選擇去標識化、匿名化后的數據，并與企業共同提高數據處理質量，對企業提供的數據處理服務提供必要的經濟補償。由于數據的利用能力在不同級別和不同地區存在差異，應當實現分別管理、相互融通的國家數據集成平臺：大型互聯網企業數據由國務院有關行政主管部門通過國家統一的數據服務平臺實現數據融通，并通過數據接口的方式向地方各級機關提供安全、可控的使用權限；各地方中小型企業控制的數據，可以由相應地方政府按照法律法規和技術標準的要求構建數據共享機制。

為了保障數據共享中的程序正當，政府要求企業者提供數據的，應當明確調取范圍、使用目的和接收方法。政府對企業提供的數據承擔安全保護責任，建立健全數據安全管理制度，明確數據查詢權限和程序，提供符合法律、行政法規要求的安全保障水平，防止數據發生泄露、毀損。由于我國政府部門存在下屬事業單位與互聯網企業存在競爭關系，除法律法規另有規定或者企業同意外，應當要求獲取數據的政府部門不得未經法律授權或者原權利人同意的情況下將數據提供給他人。企業認為政府調取數據的行為侵犯其合法權益，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。有關個人或者組織認為企業對外提供數據缺乏合法依據，或者認為有關部門調取數據缺乏正當理由的，可以申請網絡運營者、有關部門做出說明，在合理期限內未收到合理說明或者對其說明不接受的，也應當有權向人民法院起訴。

四、企業從政府獲取數據的制度構建

企業從政府獲取數據不同于傳統的政府信息獲取。傳統的政府信息公開僅僅滿足公民和組織的公共信息知情權，企業從政府獲取數據則需要提高政務數據的技術可用性。為了滿足科學研究、商業利用等目的，提高數據的可用性一直是政務數據開放的努力方向。2007年，30 位開放數據倡導者在美國加州首次對開放政務數據提出了八項基本原則，數據只有符合這八項要求，才能被認為是“開放的”：完整性、原始性、及時性、可獲得、可機讀、非歧視性、非專屬、免授權。2012年，英國政府發布的《開放數據白皮書——釋放數據潛能》中對開放數據提出三項標準：一是可獲取，即不超過復制成本，不限制用戶身份或意圖的獲??；二是數字化的、機器可讀的，即采用與其他數據可互操作的數字的、機器可讀的格式；三是無限制再利用和再分發，即在許可條件下不受限制地使用或重新分發。由此可知，政務數據開放應當盡可能減少利用者加工處理的成本。

2019年4月3日發布的新《政府信息公開條例》僅完善了政府信息公開制度本身，并未涉及政府數據開放制度。2019年8月29日，歷經七年努力之后，上海市正式出臺我國首部關于政府數據開放的專門立法《上海市公共數據開放暫行辦法》，開啟了政府數據開放專門立法的地方嘗試。2020年發布的《數據安全法（草案）》在國家立法中專章規定了政務數據開放制度，根據其第38 條和第39 條之規定：國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。依法不予公開的除外。國家制定政務數據開放目錄，構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺，推動政務數據開放利用。

企業從政府獲取數據在實踐中依然存在許多問題和障礙。其一，缺乏政務數據收費的統一規范。不少政務數據是由具有獨立法人的事業單位或者企業實際控制，這些機構往往主張收取數據獲取費用，其中一些費用甚至具有營利性。其二，政務數據公開的范圍無法滿足科研需要。高校和商業組織在承擔國家科研項目中往往需要更多完整的數據，這些數據往往不在普遍對外公開的范圍。其三，缺乏政務數據獲取的暢通渠道。政務數據往往被個別組織控制，缺乏公開申請的渠道，在合理申請被拒絕時也缺乏救濟渠道，這種不透明機制影響了政務數據獲取的公平性。此外，國家政府數據統一開放平臺、政務數據開放目錄遲遲不能出臺也降低了我國政務數據的利用水平。

為了提高企業獲取政務數據的便利度，應當建立健全政府數據開放的法律法規和技術標準，利用合同和技術手段擴大政務數據共享的范圍和方式，構建公平、透明、暢通的政務數據開放利用制度。此外，應當提高隱私計算技術的應用能力，制定敏感政務數據內部利用的示范合同，優化各類政務數據平臺的服務功能，積極引入數據處理機構參與高需求、高質量政務數據開發，在重點領域推行政務數據開放利用的專項建設。

五、結語

技術增強了社會的復雜性，具有公共資源屬性的數據共享可以促進國家治理能力和治理體系現代化。我國政務數據與企業數據的共享利用尚處于起步階段，數據融合利用的潛在巨大價值尚未激活，如何實現黨中央提出的“統籌規劃政務數據資源和社會數據資源”“加快公共服務領域數據集中和共享，推進同企業積累的社會數據進行平臺對接”，是我國數字治理必須要著力解決的重大問題。面向未來，我們需要進一步完善政府獲取企業數據和企業獲取政府數據的制度建設，特別是構建符合數據要素市場發展的產權制度，按照程序正義、協商為主的方式構建政府主導的國家統一數據利用平臺，以公平透明、服務型的方式提高政務數據向企業開放的水平。