地市級開展反洗錢分類評級工作現(xiàn)狀分析及工作建議
——以云南省文山州為例

王家富 中國人民銀行文山州中心支行

一、工作現(xiàn)狀

按照《法人金融機(jī)構(gòu)反洗錢分類評級管理辦法（試行）》及指標(biāo)要求，結(jié)合日常登記考核、執(zhí)法檢查、風(fēng)險評估、監(jiān)管走訪等工作中獲取的信息，經(jīng)自評、初評、意見反饋、復(fù)評等，文山中支連續(xù)三年均開展反洗錢分類評級，每年度的評級覆蓋率為100%。從評級結(jié)果看，評級結(jié)果更趨向客觀、準(zhǔn)確，如轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果：2017年度全部為B類，2018年度為B類、C類，2019年度為A、B、C類（見表1）。從各類型義務(wù)機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果看，證券期貨類、壽險公司評級結(jié)果中A類機(jī)構(gòu)較多，銀行業(yè)、財險公司等機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果多為B類、C類（見圖1）。

評級基本做法：一是突出對重點工作內(nèi)容的評級，強(qiáng)化對分類評級工作的督促指導(dǎo)。結(jié)合地市級義務(wù)機(jī)構(gòu)及地方中小法人金融機(jī)構(gòu)在管理權(quán)限、業(yè)務(wù)運(yùn)行體制、技術(shù)保障、規(guī)模、人力資源現(xiàn)狀等因素，每年12月以工作提示方式就新監(jiān)管政策貫徹落實、評級資料報送、重點工作落實等評級內(nèi)容作安排，簡化因?qū)蛹壱蛩仉y以評級的指標(biāo)，加大對實際工作成果和監(jiān)管規(guī)定落實情況的評級，傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。二是綜合分析，交叉驗證，提高評級的科學(xué)合理性、準(zhǔn)確性。對自評表、自評級證明材料進(jìn)行驗證核對，在核對的基礎(chǔ)上，將自評級內(nèi)容與日常報告報備、執(zhí)法檢查、監(jiān)管走訪、年度報告審核、綜合評級、重點可疑交易報告分析報送等綜合交叉驗證，將工作開展情況、存在問題及不足、工作有效性等進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的反映，力求評級科學(xué)合理、準(zhǔn)確客觀，三是程序與實體有機(jī)結(jié)合，提升評級透明度。實行自評級報告主要負(fù)責(zé)人審簽制，按照自評、初評、復(fù)評、點對點反饋等評級流程，做到程序合規(guī)，將上年度評級發(fā)現(xiàn)問題整改、自評級評價、初評、反饋意見核實及采納、評級結(jié)果等作清單式列明，增強(qiáng)分類評級工作的透明度。四是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮分類評級監(jiān)管作用。嚴(yán)格按照監(jiān)管要求對評級中發(fā)現(xiàn)問題及需關(guān)注情況及時開展監(jiān)管，三年來，共對A類機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管質(zhì)詢5次、書面整改要求1次，對B類機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管走訪41次、書面整改11次，對14家C類機(jī)構(gòu)責(zé)令由其主要負(fù)責(zé)人每半年向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報告整改情況，將對12家機(jī)構(gòu)作為綜合執(zhí)法檢查對象，同時，將評級結(jié)果作為年度工作推進(jìn)會的主要內(nèi)容之一進(jìn)行通報。

圖1 各類型義務(wù)機(jī)構(gòu)評級結(jié)果分布圖

二、存在的問題

（一）義務(wù)機(jī)構(gòu)對分類評級工作重視程度存在較大差距

據(jù)對2017-2019年度的自評級材料統(tǒng)計，自評級材料齊全、詳實的機(jī)構(gòu)占比為30%，提供的資料基本達(dá)到要求的占40%，有近30%的機(jī)構(gòu)提供的資料不齊全、或未提供自評級證明材料，或經(jīng)催促后才提交簡單資料，反映義務(wù)機(jī)構(gòu)對自評級工作的重視程度存在較大差異。部分機(jī)構(gòu)對分類評級工作缺乏足夠的重視，不深入開展自評，提供的自評材料存在一定的敷衍成分，如提供的自評表中未就評級內(nèi)容作詳實說明或未提供相應(yīng)的證明材料，報送的自評級材料全部是上級機(jī)構(gòu)的，自評級證明材料基本上是制度，缺少工作開展情況資料，個別機(jī)構(gòu)存在未按時報送自評相關(guān)材料或自評級相關(guān)材料不全。

（二）自評能力不足，自評失真性較高

地市級非法人機(jī)構(gòu)處于三級或四級機(jī)構(gòu)，地方法人機(jī)構(gòu)處于三級或四級機(jī)構(gòu)，地方法人機(jī)構(gòu)雖為法人機(jī)構(gòu)，在制度建設(shè)及更新、內(nèi)部機(jī)制合理性、技術(shù)保障、交易數(shù)據(jù)分析、客戶身份信息獲取等都依賴上級行或發(fā)起行，權(quán)限資源不足，在自評級時不能進(jìn)行全面審視評級。如文山轄內(nèi)8家農(nóng)村信用聯(lián)社（農(nóng)商行）、6家村鎮(zhèn)銀行，其系統(tǒng)依賴于省級聯(lián)社或發(fā)起行，基礎(chǔ)制度、監(jiān)測指標(biāo)、數(shù)據(jù)提取、績效考核、崗位人員配置、業(yè)務(wù)流程設(shè)計等都是省級聯(lián)社或發(fā)起行，在自評級時，難以全面審視。再加上受制于人員綜合素質(zhì)整體不高，自評級人員主觀判斷預(yù)期值偏高等因素，導(dǎo)致自評級打分不客觀、不真實，自評級分值與初評分值普遍存在10分以上的差距，其不能真實客觀的自評，影響整體的初評得分。

（三）部分評級指標(biāo)缺乏技術(shù)或數(shù)據(jù)支持，難以評定指標(biāo)的有效性及分值

當(dāng)前各金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中度較高，評級指標(biāo)中隨機(jī)抽取客戶基本身份信息數(shù)據(jù)、大額和可疑交易報告數(shù)據(jù)等由總部的數(shù)據(jù)中心存放及查詢，基層機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的權(quán)限，在自評中不能提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持自評級分值。對于監(jiān)管部門，評級涉及的法人治理、高風(fēng)險業(yè)務(wù)與客戶的識別與控制措施、內(nèi)部機(jī)制合理性、客戶身份識別、數(shù)據(jù)分析報送等內(nèi)容，評級指標(biāo)主要適用于技術(shù)力量強(qiáng)和規(guī)模較大的法人機(jī)構(gòu)，用這一指標(biāo)去評級中小法人機(jī)構(gòu)、非法人機(jī)構(gòu)，不僅初評、復(fù)評的操作性不強(qiáng)，且評級的有效性相對較差。同時，在如何細(xì)化評級指標(biāo)、簡化評級指標(biāo)方面，因各地各機(jī)構(gòu)的存在一定的差異，工作中缺乏相對規(guī)范的評級指導(dǎo)意見，故評級實踐中存在的某一機(jī)構(gòu)在不同地區(qū)的同一層級機(jī)構(gòu)的評級差異較大。

（四）監(jiān)管資源極為有限，評級監(jiān)管能力待提高，評級準(zhǔn)確性待提高

一是監(jiān)管資源與監(jiān)管工作量嚴(yán)重不匹配。如文山中支配置2名反洗錢專職人員，2019年度的監(jiān)管評級機(jī)構(gòu)口徑為14家法人機(jī)構(gòu)、37家非法人機(jī)構(gòu)，監(jiān)管量比為1：26，工作負(fù)荷大，這在云南省內(nèi)的地市中支是一種普遍現(xiàn)象。二是監(jiān)管人員綜合履職能力不足。分類評級專業(yè)性強(qiáng)、信息量大，在自評、初評、復(fù)評、評級結(jié)果運(yùn)用等工作中需耗費(fèi)大量的時間和精力，而目前反洗錢監(jiān)管人員在履職閱歷、經(jīng)驗、各行業(yè)基本知識等方面存在不足，難以對自評表、自評級證明材料開展全面的審視評級并作出準(zhǔn)確的客觀判斷，存在一定的評級誤差。

三、工作建議

（一）落實分類評級主體責(zé)任，提高對分類評級工作必要性和重要性的認(rèn)識

一是進(jìn)一步細(xì)化《法人金融機(jī)構(gòu)反洗錢分類評級辦法》中的分類評級監(jiān)管內(nèi)容，加大對義務(wù)機(jī)構(gòu)分類評級工作監(jiān)管，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管措施的適用條件、頻度及懲戒力度。建議除了現(xiàn)有的約見談話、監(jiān)管走訪、質(zhì)詢、定期工作報告等措施外，在辦法中新增監(jiān)管提示函、行業(yè)通報、列為負(fù)面清單重點監(jiān)管等。二是建立法人機(jī)構(gòu)對所轄機(jī)構(gòu)的分類評級考核機(jī)制，明確上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)反洗錢工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理、督促檢查責(zé)任，明確分類評級的考核責(zé)任和獎懲措施。通過強(qiáng)化落實分類評級主體責(zé)任，形成分類評級常態(tài)化管理體制機(jī)制，傳導(dǎo)監(jiān)管意圖，促使地市級義務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和反洗錢人員認(rèn)識到分類評級是對本機(jī)構(gòu)潛在洗錢風(fēng)險和風(fēng)險應(yīng)對能力有效性的綜合評估，把反洗錢工作作為年度重要工作抓早抓實。作為基層央行，應(yīng)把反洗錢分類評級作為全面了解義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢工作情況的主要抓手，并運(yùn)用好評級結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)管措施運(yùn)用，以非現(xiàn)場方式強(qiáng)化監(jiān)管，提升轄區(qū)反洗錢工作整體水平。

（二）建立科學(xué)合理的分類評級工作體系

一是建立完善非法人機(jī)構(gòu)分類評級指標(biāo)。以省為單位，從強(qiáng)化制度執(zhí)行或提升工作成效角度，出臺并規(guī)范地市級非法機(jī)構(gòu)分類評級的指導(dǎo)意見與評級指標(biāo)，并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。如把評級重點放在客戶身份識別、日常工作配合、高風(fēng)險客戶或業(yè)務(wù)控制措施落實、參與專項工作情況、工作成效等方面。對制度建設(shè)及更新、技術(shù)保障、機(jī)制合理性、大額和可疑交易報告等評級指標(biāo)，因?qū)蛹壿^低的機(jī)構(gòu)不承擔(dān)這些職責(zé)，可考慮由更高層級的機(jī)構(gòu)提供初步的評級指導(dǎo)意見。二是對共用一套業(yè)務(wù)系統(tǒng)、管理上同屬于一個法人機(jī)構(gòu)的各中小法人機(jī)構(gòu)，可采取共性指標(biāo)與個性指標(biāo)的方式，對系統(tǒng)運(yùn)維、制度合理性、技術(shù)保障、交易數(shù)據(jù)報送等進(jìn)行抽樣現(xiàn)場評級，評級情況適用于同類型的其他法人機(jī)構(gòu)，個性指標(biāo)則針對各機(jī)構(gòu)的工作特點進(jìn)行評級。三是建立人民銀行上級行對所轄行的評級指導(dǎo)與評級工作抽查制度，指導(dǎo)所轄分支行在某一機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)、機(jī)制合理性、技術(shù)保障、風(fēng)險控制措施等方面進(jìn)行指導(dǎo)性評級，同時，針對評級異常的，可采取抽查方式復(fù)查評級的準(zhǔn)確性、有效性，提高評級工作水平。

（三）加大對分類評級工作的培訓(xùn)指導(dǎo)及業(yè)務(wù)交流，促進(jìn)評級結(jié)果優(yōu)化

建議省會中支加強(qiáng)對分類評級工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從各義務(wù)機(jī)構(gòu)基本情況、評級指標(biāo)解讀及參考材料、評級數(shù)據(jù)獲取、評級流程、評級結(jié)果運(yùn)用等方面開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高地市級人民銀行開展分類評級工作的實戰(zhàn)能力。同時，可采取經(jīng)驗交流、工作通報等方式，重點就評級做法、評級情況及評級結(jié)果、評級運(yùn)用等進(jìn)行工作交流，從更細(xì)更實角度對同一法人機(jī)構(gòu)分布在各地市的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級情況共享，相互獲得評級內(nèi)容及意見，促進(jìn)省內(nèi)同一類型的機(jī)構(gòu)在評級工作中的信息共享，提高評級的準(zhǔn)確性。

（四）建立評級工作信息與數(shù)據(jù)獲取和技術(shù)支持

一是加強(qiáng)對義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管檔案的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。充分依托現(xiàn)有的反洗錢業(yè)務(wù)系統(tǒng)，做好轄內(nèi)義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢日常報告報備、風(fēng)險預(yù)警信息、監(jiān)管措施運(yùn)用、執(zhí)法檢查等工作中收集、整理的信息資料，為評級工作提供信息支持。二是義務(wù)機(jī)構(gòu)在上下級機(jī)構(gòu)之間建立對評級內(nèi)容涉及的業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的授權(quán)查詢、下載權(quán)限，賦予合規(guī)管理人員充分的履職權(quán)限，為自評級工作提供支持。

（五）強(qiáng)化分類評級結(jié)果運(yùn)用，有效發(fā)揮評級的監(jiān)管預(yù)警和督促功能

根據(jù)分類評級等級、主要風(fēng)險點、需強(qiáng)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域等，確定監(jiān)管重點，合理配置監(jiān)管資源，制定監(jiān)管計劃，充分運(yùn)用好制度規(guī)定的各項監(jiān)管措施，對C類及以下機(jī)構(gòu)落實重點監(jiān)管和主要負(fù)責(zé)人每半年工作報告制度，將評級結(jié)果與執(zhí)法檢查“雙隨機(jī)”有效結(jié)合，傳導(dǎo)監(jiān)管壓力，落發(fā)揮好分類評級制度設(shè)計的基本功能。