國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)配氣價(jià)格制定對(duì)比分析及建議

文 | 呂淼

作者供職于北京燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司

2017年，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地方進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃鈨r(jià)格監(jiān)管，并制定獨(dú)立的配氣價(jià)格。目前，全國(guó)各省市均已制定并公布本地區(qū)配氣價(jià)格管理和定價(jià)成本監(jiān)審辦法，部分省市還制定了獨(dú)立的配氣價(jià)格。

毋庸置疑，這一改革方向有利于促進(jìn)建立配氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將氣源價(jià)格波動(dòng)及時(shí)疏導(dǎo)給終端用戶，特別是可以鼓勵(lì)工業(yè)用戶與國(guó)家管網(wǎng)公司協(xié)商確定具體的用氣價(jià)格。但是要看到的是，由于多方面的困難，多數(shù)省市還沒有在合理分?jǐn)偝杀镜幕A(chǔ)上制定分類配氣價(jià)格。

因?yàn)橛脩纛愋投唷⑦\(yùn)行主體多、管網(wǎng)閉環(huán)運(yùn)行等特點(diǎn)，使得配氣環(huán)節(jié)的改革較之長(zhǎng)輸管網(wǎng)更為復(fù)雜。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)配送和天然氣銷售業(yè)務(wù)分離，可能會(huì)遇到更多的問(wèn)題和矛盾。因此，推進(jìn)配氣價(jià)格改革，促進(jìn)全面完成天然氣配送環(huán)節(jié)改革的任務(wù)仍然十分艱巨。

我國(guó)配氣價(jià)格管理的現(xiàn)狀及存在主要問(wèn)題

（一）我國(guó)天然氣價(jià)格的政府管理權(quán)限

我國(guó)對(duì)天然氣的價(jià)格管理實(shí)行三級(jí)管理體制，第一級(jí)是中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)天然氣價(jià)格管理，制定長(zhǎng)輸管道陸上天然氣省級(jí)門站價(jià)格；第二級(jí)是省級(jí)負(fù)責(zé)制定省內(nèi)短途運(yùn)輸價(jià)格或者省內(nèi)城市門站價(jià)格，以及配氣成本監(jiān)審和價(jià)格管理辦法。其中，部分省份還負(fù)責(zé)制定省會(huì)城市售氣、配氣價(jià)格，直轄市負(fù)責(zé)制定主城區(qū)售氣、配氣價(jià)格；第三級(jí)是市縣負(fù)責(zé)開展成本監(jiān)審，制定本地區(qū)的管網(wǎng)售氣、配氣價(jià)格。

（二）各地方配氣價(jià)格制定方法

2017年以來(lái)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，各地省級(jí)價(jià)格管理部門陸續(xù)制定配氣成本監(jiān)審和配氣價(jià)格定價(jià)辦法，指導(dǎo)市縣開展配氣成本監(jiān)審和配氣價(jià)格定價(jià)相關(guān)工作。

1.用戶的分類

目前居民用氣實(shí)行政府定價(jià)，非居民用氣實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。居民用氣定價(jià)采取階梯價(jià)格方式，通常按照用氣量大小分為三個(gè)檔位價(jià)格，即用氣量越大、檔位價(jià)格越高。此外，對(duì)屬于非居民用戶的公益性服務(wù)單位（學(xué)校、醫(yī)院等），也要求執(zhí)行居民用氣價(jià)格；非居民用氣的一般分類是發(fā)電企業(yè)用氣、供暖季制冷用氣、工商業(yè)用氣、壓縮天然氣加氣母站用氣等，價(jià)格通常是從低到高。

2.定價(jià)原則

配氣價(jià)格按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制定，即在確定年度準(zhǔn)許總收入的基礎(chǔ)上，再除以年度配送氣量確定單位配氣價(jià)格。其中，年度準(zhǔn)許總收入為準(zhǔn)許成本、準(zhǔn)許收益以及稅費(fèi)之和扣減其他業(yè)務(wù)收支凈額。

3.準(zhǔn)許成本的歸集與核定及準(zhǔn)許收益的確定

準(zhǔn)許成本（定價(jià)成本）包括折舊、攤銷及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)（包含合理輸氣損耗），準(zhǔn)許成本的歸集與核定遵循合法性、相關(guān)性和合理性原則。其中，各類業(yè)務(wù)的通用型費(fèi)用，按照固定資產(chǎn)原值、收入及人員比例等方式進(jìn)行合理分?jǐn)偂?/p>

準(zhǔn)許收益按照有效資產(chǎn)乘以準(zhǔn)許收益率計(jì)算確定。準(zhǔn)許收益率為稅后全投資收益率且不超過(guò)7%；有效資產(chǎn)為城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)投入且與配氣業(yè)務(wù)相關(guān)的可計(jì)提收益的資產(chǎn)，由固定資產(chǎn)凈值、無(wú)形資產(chǎn)凈值和營(yíng)運(yùn)資本組成。

4.配氣價(jià)格的定期校核

配氣價(jià)格定期校核的周期原則上不超過(guò)3年。價(jià)格制定和調(diào)整過(guò)程中，如測(cè)算的價(jià)格水平過(guò)高或者調(diào)整幅度過(guò)大，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用戶承受能力等因素，適當(dāng)控制價(jià)格水平或者降低調(diào)整幅度，避免價(jià)格過(guò)高和大幅波動(dòng)。對(duì)應(yīng)調(diào)未調(diào)產(chǎn)生的收入差額，可以分?jǐn)偟轿磥?lái)年度進(jìn)行補(bǔ)償或者扣減。

5.新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價(jià)格的制定

新通氣城鎮(zhèn)初始配氣價(jià)格，運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的原理，使被監(jiān)管企業(yè)在整個(gè)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)取得合理回報(bào)的方法核定。

6.聯(lián)動(dòng)機(jī)制

部分省市建立了終端銷售價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即當(dāng)上游天然氣價(jià)格調(diào)整時(shí)，終端用戶銷售價(jià)格按照以下計(jì)價(jià)方式做相應(yīng)同向調(diào)整：聯(lián)動(dòng)調(diào)整額=計(jì)算期平均單位購(gòu)氣價(jià)格-基期平均單位購(gòu)氣價(jià)格；聯(lián)動(dòng)調(diào)整后的銷售價(jià)格=現(xiàn)行價(jià)格+聯(lián)動(dòng)調(diào)整額。

7.定價(jià)激勵(lì)制約機(jī)制

部分省市還規(guī)定了激勵(lì)制約城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)主動(dòng)降低成本的相關(guān)措施，主要體現(xiàn)在限定管網(wǎng)負(fù)荷率和購(gòu)銷差率兩個(gè)重要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)指標(biāo)。各地規(guī)定的負(fù)荷率指標(biāo)有一定的差異，多數(shù)在40%-50%之間，實(shí)際負(fù)荷率超過(guò)規(guī)定的，按照實(shí)際氣量確定單位配氣成本；實(shí)際負(fù)荷率低的，按照規(guī)定負(fù)荷率對(duì)應(yīng)的氣量確定單位配氣成本。另外，各地規(guī)定的購(gòu)銷差率略有差異，基本都在4%左右。部分省（河南、江蘇、貴州等）要求科學(xué)制定標(biāo)桿成本指標(biāo)，低于標(biāo)桿成本指標(biāo)的，由城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)和用戶共享。浙江省、黑龍江省還直接規(guī)定了購(gòu)銷差率的標(biāo)桿為2%，低于該指標(biāo)的，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)和用戶各占50%。此外，黑龍江省還規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的配氣價(jià)格高于全國(guó)平均水平的要從低核定準(zhǔn)許收益率。

（三）各地分用戶類型配氣價(jià)格制定情況

由于城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的特征是配售一體，地方制定的獨(dú)立配氣價(jià)格并不能夠直接用于結(jié)算，能夠執(zhí)行的仍然是售氣價(jià)格。目前，城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)在配氣環(huán)節(jié)區(qū)分不同類型用戶制定配氣、售氣價(jià)格主要情況是：首先區(qū)分居民和非居民，一般是居民用氣價(jià)格較低，非居民用氣價(jià)格較高。執(zhí)行居民用氣價(jià)格的用戶通常還包括公益類事業(yè)單位等非居民用戶。其次在非居民用戶中，又進(jìn)一步區(qū)分為電廠用戶、供暖制冷用戶（主要是集中采暖）、躉售用戶、一般工商業(yè)用戶和壓縮天然氣加氣母站等，上述五類用戶的用氣價(jià)格一般是依次升高。

（四）存在的主要問(wèn)題

一是居民和非居民用氣價(jià)格交叉補(bǔ)貼仍然存在。配氣管網(wǎng)聯(lián)系的終端用戶較多，用戶類型情況比較復(fù)雜，既有在高壓管道上接氣、年用氣量過(guò)億立方米的大型企業(yè)；也有在低壓管道上接氣、年用氣量只有百萬(wàn)立方米左右的居民用戶。全國(guó)大多數(shù)地方都已經(jīng)按照居民和非居民類型分別制定了不同的售氣價(jià)格（包括配氣價(jià)格），由于不同類型用戶耗費(fèi)的配氣管網(wǎng)的實(shí)際成本并不相同，因此存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，即居民用戶的用氣價(jià)格低、實(shí)際成本高而導(dǎo)致收益低，而非居民用戶的用氣情況則相反。

當(dāng)然，交叉補(bǔ)貼的產(chǎn)生有其必然的原因，在一定歷史階段也發(fā)揮出了積極作用。但是，隨著我國(guó)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展，交叉補(bǔ)貼的負(fù)面作用愈發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在：地方政府多要求城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)發(fā)展單位氣量小、價(jià)格低且收益低甚至虧損的居民用戶，特別是發(fā)展農(nóng)村居民“煤改氣”項(xiàng)目等。相反，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)為了爭(zhēng)取更多盈利，則愿意踴躍爭(zhēng)奪氣量大、價(jià)格高或者收益大的非居民用戶（特別是大工業(yè)用戶），而不少非居民用戶對(duì)用氣價(jià)格比較敏感，進(jìn)而導(dǎo)致了上游企業(yè)強(qiáng)行搶奪大用戶“直供”行為的出現(xiàn)。這種狀況對(duì)天然氣的普及使用產(chǎn)生了非常不好的影響，部分地方甚至出現(xiàn)了管網(wǎng)重復(fù)建設(shè)和企業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的狀況。

二是各地都沒有規(guī)定確定不同類型用戶配氣成本的方法和制定分類配氣價(jià)格的原則。目前，大部分省市僅提出了按照合理分?jǐn)偱錃獬杀镜脑瓌t，即要求市縣按照合理比例核定居民和非居民的用氣成本，分別制定居民和非居民用氣的配氣價(jià)格。在實(shí)踐中，市縣基本上都是在監(jiān)審平均配氣成本的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)行價(jià)格按照平均配氣價(jià)格降低幅度倒算確定用戶的配氣成本，并沒有成本分?jǐn)偟姆椒ê鸵罁?jù)。

三是售氣價(jià)格（包括配氣價(jià)格）構(gòu)成單一，無(wú)法體現(xiàn)不同用戶供氣成本的差異，對(duì)用戶并不公平。價(jià)格構(gòu)成單一是我國(guó)當(dāng)前天然氣價(jià)格的基本特征。由于天然氣供應(yīng)的連續(xù)性與用戶使用天然氣不連續(xù)性的特征，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)必須在用戶消費(fèi)的時(shí)間段內(nèi)向用戶供氣。一般用戶都不是每天24小時(shí)均衡用氣，而城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)為了保證用戶需要的時(shí)候能夠供氣，必須按單位時(shí)間內(nèi)最大的用氣量準(zhǔn)備供氣能力。

在用戶不用氣的時(shí)段，就產(chǎn)生了供氣能力的閑置。另外，由于用戶消費(fèi)的均衡度是不一樣的，不均衡度越大的用戶，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)為其準(zhǔn)備的生產(chǎn)能力閑置時(shí)段越長(zhǎng)，其消費(fèi)單位天然氣占用的生產(chǎn)能力就越多。顯然，目前單一的售氣價(jià)格（包括配氣價(jià)格）體現(xiàn)不出這種供氣成本的差異，對(duì)各類用戶并不公平。

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）美國(guó)

早在2000年，為了推動(dòng)天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)就啟動(dòng)了“用氣選擇計(jì)劃”，城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)向第三方公平開放，大工業(yè)用戶可以選擇上游供氣商，居民和小用戶也可以逐步自由選擇供氣商。美國(guó)大約有一半州的居民、小用戶可以自由選擇貿(mào)易商，還有一半州的居民、小用戶只能從地方配氣公司購(gòu)氣，接受售氣與配氣捆綁式服務(wù)。配氣公司可以獲得向居民收費(fèi)的許可，但是不能從銷售天然氣中賺取利潤(rùn)，只能靠投資獲取收益。

目前，美國(guó)對(duì)天然氣配氣環(huán)節(jié)的價(jià)格管控內(nèi)容如下：配氣公司收取的費(fèi)率受到州政府部門監(jiān)管，配氣公司賣給以居民用戶為代表的終端用戶的零售價(jià)格受到監(jiān)管。輸配氣成本定價(jià)模型采用直接固定變動(dòng)法，這是一種兩部制結(jié)構(gòu)的收費(fèi)方法，成本構(gòu)成分為固定費(fèi)用和使用費(fèi)用。其中，固定費(fèi)用用來(lái)補(bǔ)償企業(yè)的固定成本，與用戶的用氣量無(wú)關(guān)；而使用費(fèi)用主要用來(lái)補(bǔ)償企業(yè)的變動(dòng)成本。固定費(fèi)用是燃?xì)馄髽I(yè)通過(guò)預(yù)收的方式向用戶收取，即便用戶在賬單期內(nèi)沒有消費(fèi)天然氣，也需要繳納的費(fèi)用 。這部分費(fèi)用包括讀表、發(fā)放繳費(fèi)賬單、設(shè)備折舊、人員工資、設(shè)施運(yùn)營(yíng)和維修費(fèi)用等。固定費(fèi)用在總費(fèi)用中的占比約為50%以下，低于使用費(fèi)用。根據(jù)美國(guó)能源信息署的數(shù)據(jù)顯示，2015年，美國(guó)居民天然氣配氣價(jià)格中的固定費(fèi)用的平均數(shù)為11.25美元/月，這一費(fèi)用在居民用氣價(jià)格中的占比為19%，大致占配氣公司所承擔(dān)的實(shí)際固定成本的比重為46%。

目前，有些州的配氣價(jià)格管控開始由傳統(tǒng)服務(wù)成本費(fèi)率向非傳統(tǒng)服務(wù)成本費(fèi)率轉(zhuǎn)變，即鼓勵(lì)配氣公司降低成本，增加的收益由配氣公司和用戶共同分配。

（二）歐盟

歐盟是繼北美后的全球第二大天然氣市場(chǎng)。歐盟天然氣需求的大部分都需要進(jìn)口，多數(shù)國(guó)家存在一家或兩家全國(guó)性天然氣管道公司并擁有上游購(gòu)買資源的獨(dú)家專營(yíng)權(quán)，多數(shù)國(guó)家的管道公司與配氣公司之間的界線不是清晰，在很多國(guó)家兩者完全一體化。

在90年代改革之前，歐盟大型燃?xì)馄髽I(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營(yíng)，效率低下，市場(chǎng)割裂，天然氣供應(yīng)常常處于緊張狀態(tài)。之后，歐盟逐步頒布法令進(jìn)行改革，推行“長(zhǎng)輸管網(wǎng)與銷售分離，長(zhǎng)輸和配氣管網(wǎng)向第三方公平開放，所有用戶可以自由選擇供氣商”的市場(chǎng)化改革。燃?xì)怃N售企業(yè)、貿(mào)易商等可以從銷售中獲取利潤(rùn)且不受政府管制，但配氣公司不允許從銷售中獲利，只能通過(guò)配氣價(jià)格補(bǔ)償管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本，且配氣價(jià)格受政府嚴(yán)格管制。目前，歐盟天然氣配氣價(jià)格主要由固定費(fèi)用、容量費(fèi)用和能源費(fèi)用組成。固定費(fèi)用由消費(fèi)者按照年度、月、日繳納，用于覆蓋查表、管理等實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用；容量費(fèi)用是基于配氣管網(wǎng)容量的可獲得性的費(fèi)用，通常用每日最大消費(fèi)量比率來(lái)表示。在大多數(shù)國(guó)家，消費(fèi)者只有在超過(guò)了最大使用量的情況下才需要繳納；能源費(fèi)用是用戶實(shí)際使用天然氣量的費(fèi)用。

根據(jù)國(guó)際燃?xì)饴?lián)盟（IGU）的報(bào)告顯示，近80%的歐盟國(guó)家將固定費(fèi)用作為配氣價(jià)格的一部分；近90%的國(guó)家的配氣價(jià)格還包含能源費(fèi)用。

（三）德國(guó)

德國(guó)的配氣價(jià)格有兩個(gè)特點(diǎn)，一是價(jià)格不受政府控制。政府要求燃?xì)馄髽I(yè)要公布對(duì)居民用戶的價(jià)目表。如果國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門認(rèn)為燃?xì)馄髽I(yè)的價(jià)格不夠合理，有權(quán)力要求企業(yè)重新定價(jià)。二是天然氣價(jià)格水平受替代燃料價(jià)格的影響。中小用戶、大工業(yè)用戶的購(gòu)氣價(jià)格直接與替代燃料的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤。

首先，德國(guó)配氣價(jià)格體系是按年用報(bào)量分成多個(gè)價(jià)格檔次。從大的層次上看，配氣公司的用戶分成兩類，一類是執(zhí)行價(jià)目表價(jià)格的用戶，通常是家庭用戶；另一類是執(zhí)行合同價(jià)格的用戶，通常是工商業(yè)用戶。價(jià)目表價(jià)格是由配氣公司制定的，價(jià)目表又分為強(qiáng)制性的價(jià)目表和選擇性的價(jià)目表。強(qiáng)制性價(jià)目表是為用量最低的家庭用戶預(yù)備的，其中又分烹飪用戶和烹飪熱水用戶兩類價(jià)格。烹飪用戶的價(jià)格，容量?jī)r(jià)格最低，用量?jī)r(jià)格最高，容量?jī)r(jià)格通常占全部?jī)r(jià)格的5%；烹飪熱水用戶，容量?jī)r(jià)格占的比例較高，單位用量?jī)r(jià)格只及烹飪用戶的60%。選擇性用戶的年用氣量高于強(qiáng)制性價(jià)目表用戶，選擇性用戶又根據(jù)用氣量分兩到三個(gè)檔次，容量?jī)r(jià)格用氣量的檔次依次上升，用量?jī)r(jià)格依次下降。選擇性用戶的最大用氣量為每年10萬(wàn)KWH，超過(guò)10萬(wàn)KWH的用戶，通常是合同用戶，多是工商業(yè)用戶，價(jià)格在合同中規(guī)定。合同用戶也依據(jù)用氣量的大小分為幾個(gè)價(jià)格區(qū)，區(qū)域價(jià)格依用氣量由低到高依次降低，其中容量費(fèi)用依次升高，用量?jī)r(jià)格依次下降。

（四）日本

2016年日本燃?xì)庑袠I(yè)全面市場(chǎng)化，各類用戶的天然氣銷售價(jià)格均由供需雙方協(xié)商決定。按照改革進(jìn)程，到2022年，東京瓦斯、大阪燃?xì)獾绕髽I(yè)將剝離配氣業(yè)務(wù)。根據(jù)相關(guān)法規(guī)，日本天然氣公用事業(yè)公司和管道服務(wù)提供商均有義務(wù)向第三方天然氣供應(yīng)商授權(quán)準(zhǔn)許其入網(wǎng)。任何一個(gè)管道所有者都必須公布其向第三方提供運(yùn)輸服務(wù)的條件和條款，包括日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省批準(zhǔn)的管網(wǎng)準(zhǔn)入使用費(fèi)。

日本的配氣價(jià)格采取兩部制方式，配氣價(jià)格等于基本費(fèi)用（基價(jià)）+變動(dòng)費(fèi)用（單價(jià)X用氣量）。其中，基本費(fèi)用涵蓋用戶設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、安全和服務(wù)，與用戶每月實(shí)際使用量無(wú)直接關(guān)系。范圍較歐美更多，相應(yīng)費(fèi)用也略高，且根據(jù)用戶用氣量的不同設(shè)置不同的費(fèi)用檔次，用氣量越多費(fèi)用越高。單價(jià)是按照用戶實(shí)際使用量范圍查找用戶使用單價(jià)，再乘以用戶使用量得出。日本采用“倒階梯”氣價(jià)的方式，隨著用戶實(shí)際使用量的增加，用戶使用單價(jià)隨之下調(diào)。由于用戶單價(jià)是一個(gè)能及時(shí)反映出多種價(jià)格因素相對(duì)變動(dòng)的燃料單價(jià)，為此，東京瓦斯公司專門制定了經(jīng)過(guò)政府部門認(rèn)可的燃料價(jià)格調(diào)整制度，該制度的目的是為了在匯率及國(guó)際市場(chǎng)燃料價(jià)格波動(dòng)時(shí)，按照季度和市場(chǎng)燃料基準(zhǔn)平均價(jià)格變動(dòng)幅度來(lái)及時(shí)調(diào)整天然氣價(jià)格。

（五）啟示

總體上來(lái)看，以美歐日等發(fā)達(dá)國(guó)家為代表，經(jīng)過(guò)近30多年來(lái)的改革，徹底改變了過(guò)去天然氣市場(chǎng)主要由大型企業(yè)高度縱向一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，逐步過(guò)渡到目前的“管住中間，放開兩頭”的價(jià)格管理方式，并且經(jīng)過(guò)幾十年來(lái)的運(yùn)行已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的模式。

天然氣商品各環(huán)節(jié)的交易價(jià)格基本全面放開，由供需雙方協(xié)商確定；政府只對(duì)管網(wǎng)的運(yùn)輸價(jià)格實(shí)行監(jiān)管，主要根據(jù)“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則制定價(jià)格。

準(zhǔn)許成本主要按照服務(wù)成本法確定。另外，由于小型用戶用氣量小等客觀情況，在徹底實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)運(yùn)輸和天然氣銷售分離方面有較大的難度，部分國(guó)家沒有實(shí)現(xiàn)徹底分離，因而對(duì)此類用戶的用氣價(jià)格也仍然實(shí)行政府監(jiān)管，定價(jià)的原則也主要依據(jù)城市燃?xì)馄髽I(yè)的供氣成本。

多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）的管網(wǎng)配氣價(jià)格實(shí)行區(qū)分用戶類型管理。區(qū)分的用戶類型至少包括大工業(yè)、一般工商業(yè)和居民。其中，特別是對(duì)小型用戶，大多數(shù)國(guó)家基本都采用兩部制的定價(jià)方法。即對(duì)用戶收取的費(fèi)用，分別是根據(jù)成本與氣量或者氣價(jià)不同維度關(guān)系確定的兩個(gè)或者三個(gè)價(jià)格組合而成。所謂的兩部制價(jià)格，是指向用戶收取的費(fèi)用包括兩個(gè)部分：一是城市燃?xì)馄髽I(yè)向每個(gè)用戶提供服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用是與用戶的用氣量大小及氣價(jià)高低無(wú)關(guān)的固定費(fèi)用（有些國(guó)家也稱容量費(fèi)、基本費(fèi)等），主要包括設(shè)備折舊、人員工資等。因此，對(duì)同類的每個(gè)用戶按照時(shí)間長(zhǎng)短收取費(fèi)用（一般工商業(yè)用戶費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)高于居民）。二是城市燃?xì)馄髽I(yè)向用戶提供服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用與氣量大小及氣價(jià)高低有關(guān)的變動(dòng)費(fèi)用（有的國(guó)家稱為使用費(fèi)），主要包括因用氣量增加而帶來(lái)的非人工運(yùn)維費(fèi)用等。對(duì)同類每個(gè)用戶按照實(shí)際使用量收取，計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)隨著數(shù)量增加還有所降低。

我國(guó)天然氣配氣價(jià)格改革的建議

（一）消除天然氣價(jià)格的福利性，并適當(dāng)提高居民用氣價(jià)格，使其與供氣成本相適應(yīng)

對(duì)用氣量最小的用戶實(shí)行最高的價(jià)格。在我國(guó)，首先受到影響的是城鎮(zhèn)居民生活用氣。居民用氣價(jià)格由原來(lái)最低轉(zhuǎn)變?yōu)樽罡撸枰^念上的轉(zhuǎn)變。承受能力可能成為這種轉(zhuǎn)變的最大障礙。當(dāng)然，可能會(huì)有一部分居民承受不住，這是在消除價(jià)格福利性時(shí)必然會(huì)遇到的問(wèn)題。就像當(dāng)初取消糧食的價(jià)格補(bǔ)貼、取消肉蛋菜的價(jià)格補(bǔ)貼等時(shí)的情況一樣。只要政策得當(dāng)，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變應(yīng)該沒有太多阻力。同時(shí)，可以按照居民用氣量越大價(jià)格越低制定“倒階梯氣價(jià)”方式，改變目前用量越大價(jià)格越高的“正階梯氣價(jià)”方式，可以使價(jià)格和成本相適應(yīng)。

（二）創(chuàng)造條件，逐步實(shí)行兩部制價(jià)格

一部制價(jià)格不管用戶用氣是否均衡，都根據(jù)用氣量的多少負(fù)擔(dān)固定成本，客觀上造成用氣均衡的用戶補(bǔ)貼用氣不均衡的用戶的效果；兩部制價(jià)格構(gòu)成能在用戶間公平分擔(dān)配送的固定成本。每個(gè)用戶根據(jù)自己占用的管輸容量支付容量費(fèi)用，占用容量相同的用戶支付同樣數(shù)量的容量費(fèi)用，用量均衡的用戶，使用單位氣量所要支付的容量費(fèi)用比不均衡的用戶要少，可以體現(xiàn)使用單位氣量占用管輸容量的差別。用氣不均衡的用戶要支付較多的容量費(fèi)用，單位氣量的平均價(jià)格要高于消費(fèi)均衡的用戶。

實(shí)行兩部制價(jià)格的重要條件，是調(diào)研和確認(rèn)不同用戶占用管網(wǎng)最大容量的相關(guān)數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)，合理確定不同用戶應(yīng)承擔(dān)的容量成本。但在實(shí)踐中，兩部分收費(fèi)的比例，也可以適當(dāng)高于或低于固定成本和可變成本的比例。容量收費(fèi)的比例高些，燃?xì)馄髽I(yè)可以較容易地回收成本，用戶更愿意自己建造儲(chǔ)氣設(shè)施，均衡用氣；容量收費(fèi)的比例低些，對(duì)用戶節(jié)約用氣的促進(jìn)作用更大些。我們認(rèn)為，實(shí)行配氣環(huán)節(jié)的兩部制價(jià)格，初期可以使容量收費(fèi)的比例稍低一些，對(duì)各類用戶實(shí)行統(tǒng)一的容量?jī)r(jià)格。

（三）在有多個(gè)氣源競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)放開終端銷售價(jià)格

一個(gè)區(qū)域多個(gè)氣源是形成天然氣生產(chǎn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的重要條件。隨著國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立，我國(guó)已經(jīng)開始建立起管住中間（管道輸送）、放開兩頭（生產(chǎn)和批發(fā)、零售）的天然氣管理體制。特別是在東部沿海地區(qū)，例如浙江和廣東省都建有互聯(lián)互通的區(qū)域管網(wǎng)，而且運(yùn)行較為成熟，具有包括本地產(chǎn)量、長(zhǎng)輸管線和進(jìn)口LNG在內(nèi)的多個(gè)氣源，一旦天然氣交易樞紐逐漸建立，就將形成具有一定影響力的區(qū)域天然氣價(jià)格指數(shù)，屆時(shí)這些地區(qū)可能會(huì)出現(xiàn)天然氣供給的競(jìng)爭(zhēng)，從而使放開天然氣的終端銷售價(jià)格成為可能。

（四）加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)

目前，天然氣產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)主要存在于兩種形式，一種形式是普遍適用的法律法規(guī)中涉及該產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，如環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量、土地管理、價(jià)格、稅收以及工商管理等方面的法律；這些法律是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度，從不同方面對(duì)各行業(yè)的市場(chǎng)主體提出的規(guī)則；另一種形式是適用于油氣產(chǎn)業(yè)的專門法律；如上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)的《礦產(chǎn)資源法》和《對(duì)外合作開采海洋石油管理?xiàng)l例》、《對(duì)外合作開采陸上石油管理?xiàng)l例》，又如中游管輸環(huán)節(jié)的《石油、天然氣管道安全保護(hù)條例》，以及《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》。當(dāng)時(shí)，天然氣產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家的資源性產(chǎn)業(yè)，央企、國(guó)企是唯一的市場(chǎng)主體，因而立法的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)是保護(hù)國(guó)家的利益，規(guī)范產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展中有關(guān)各個(gè)方面的行為較少涉及。目前，天然氣市場(chǎng)主體和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)有的法律法規(guī)，很難適應(yīng)新形勢(shì)下規(guī)范市場(chǎng)行為主體的要求。所以，在天然氣產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展和市場(chǎng)化改革中，很可能出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。加強(qiáng)法律體系建設(shè)不僅是必要的，而且十分緊迫。

加強(qiáng)法律體系建設(shè)，就是要根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，建立公平，公開和公正的天然氣市場(chǎng)的“游戲規(guī)則”，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的發(fā)展。所謂公平，一方面是指立法對(duì)生產(chǎn)、管道運(yùn)輸、城市配氣等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)要有明確的規(guī)則，通過(guò)立法，消除行政壟斷賴以存在的政企不分現(xiàn)象，控制管道運(yùn)輸和城市配氣等自然壟斷領(lǐng)域壟斷行為影響的范圍。另一方面是指要兼顧上游、中游、下游和消費(fèi)者的利益，明確其權(quán)力和義務(wù)；所謂公開，是指要確定市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)信息公布的范圍和時(shí)間要求，使市場(chǎng)具有良好的透明度；所謂公正，是指對(duì)監(jiān)督游戲的“裁判”——政府監(jiān)管部門，制定工作規(guī)則和工作程序框架，保證政府監(jiān)管工作的公正性。

為此，必須加快組織相關(guān)部門研究國(guó)外天然氣法律法規(guī)，清理和分析國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的天然氣法律、法規(guī)和政策，評(píng)估國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)發(fā)育狀況和預(yù)測(cè)發(fā)展趁勢(shì)，在上述工作基礎(chǔ)上，起草“天然氣法”并協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的起草工作。