養老服務體系建設問題探討

黃月眉 楊紹義

[摘要]以舟山市為例，運用調查法、文獻研究法和定性分析法，通過總結養老服務體系建設成效，分析存在的問題，借鑒國外做法，提出推進養老服務體系建設，應健全養老服務政策體系、加強養老服務隊伍建設、合理布局養老服務設施。

[關鍵詞]養老;服務;體系;建設

[中圖分類號]D669.6

[文獻標識碼]A

1養老服務體系建設的必要性

習近平總書記指出，滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。

我國2000年已進入老齡化社會。2019年末，全國65歲及以上人口17599萬人，占總人口的比重為12.57%，老年撫養比為17.8%。而根據聯合國定義，當一個國家或地區65歲及以上人口占總人口的比重超過7%時，通常認為這個國家或地區進入老齡化。因此，我國已進入深度老齡型社會。我國老齡化體現出老年人口絕對數量大、高齡化趨勢顯著、“未富先老”、“空巢”老人迅速增加、贍養負擔沉重、城鄉養老二元結構明顯現象。面臨著老齡化危機的巨大挑戰，對養老服務體系建設提出了更高的要求。

近年來，我國構建“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系取得了長足進步，養老服務業已成為國民經濟和社會發展的重要組成部分。但是，與龐大的老齡人口及多層次的養老服務需求相比，養老服務能力仍十分薄弱，提升空間巨大，養老服務體系建設仍是今后一個時期的事關國家發展大局、事關億萬百姓福祉的一項重要任務。

2舟山市養老服務體系建設成效

近年來，舟山市高度重視養老服務體系建設，初步建成了居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，養老服務產業得到發展，老年人及其家庭的獲得感和幸福感顯著增強。

2.1政策制度體系建設不斷推進

2014年舟山市出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》和《關于發展民辦養老服務業的若干意見》，優化政策環境，創新體制機制，加大對民營資本投資養老項目的扶持力度;各縣（區）相繼出臺一批扶持養老服務業的政策制度，有力地促進了全市養老服務業的發展。

2.2養老服務模式探索創新

根據偏遠海島和漁農村交通不便、資源共享性差、公共服務體系及基礎設施水平參差不齊等實際，舟山市探索創新居家養老服務。以政府購買專業養老服務方式，推廣“守護夕陽”偏遠海島養老服務項目，依托社會組織為偏遠海島留守老人提供基本養老服務。借助舟山群島智慧養老服務中心實現“老年一鍵通”移動終端偏遠海島全覆蓋，開展“互聯網+助力海島留守老人精神慰藉關愛行動”，聯合公益創投項目，通過科技手段協調海島居家養老服務資源配置，實現偏遠海島居家養老服務質量的再提升。

2.3養老服務資金保障有力

不斷加大養老資金投入力度，把養老服務體系建設經費列入年度財政預算，每年安排不低于50%的福彩公益金用于養老服務體系建設，重點用于養老服務機構建設與設施設備建設、養老服務補貼、居家養老照料中心運營補助、敬老院消防改造等，有力保障了養老服務業發展。

3舟山市養老服務體系建設存在的主要問題

在取得成效的同時，也面臨一些問題，主要是：養老政策執行不夠到位、養老服務管理不夠規范、養老服務支撐體系不夠健全。

3.1部分養老政策執行不夠到位

一是部分地區養老機構水電費優惠政策未落實到位。某區頤養院2018年取得養老機構設立許可證，因對養老機構扶持政策把握不到位，該頤養院電費繳納未按居民生活類價格標準執行，未享受養老機構電費優惠政策。某縣2家養老機構用水未按居民生活類價格執行。

二是部分地區新建住宅小區養老服務用房政策未執行到位。某區2015年至2019年6月，已辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的7個新建住宅小區應配建未配建養老服務用房合計538.59m2。某功能區2014年7月至2019年6月，已建成投入使用的住宅小區共3個，配建養老服務用房共計711.96m2，未移交相關社區。

三是部分獎勵補貼政策未執行。各地執行“從2014年起，進入舟山市養老服務機構，直接從事養老服務、康復護理等工作的高校和中職學校畢業生，就業滿5年的市財政給予一次性本科30000元、專科（高職）20000元、中職15000元入職獎補”的政策不夠到位，全市入職的高校和中職學校畢業生無一享受到入職獎補。某縣各養老機構對持有《養老護理員職業資格證書》并從事養老護理崗位工作的人員，未按照初級、中級、高級、技師不同等級給予特殊崗位津貼。

3.2養老服務管理不夠規范

一是養老補貼補助發放管理存在漏洞。各縣（區）都發現養老補貼補助發放管理方面的漏洞。如某區因動態管理滯后，對2015年1月至2019年1月期間死亡的9位養老服務補貼對象，未停發養老服務補貼，多發放養老服務補貼計2.32萬元。某縣2014年7月至2019年6月，向15名領取養老金后收入水平不再符合三類養老服務補貼條件的老人發放養老服務補貼，向10名領取退休養老金的老人發放高齡老人長壽保健補助，向36名死亡老人發放養老服務補貼，向26名死亡老人發放高齡老人長壽保健補助。

二是部分街道購買居家養老服務不夠規范。某區街道2016年至2019年6月，通過政府購買服務形式，委托三家社會化組織開展20個社區居家養老服務，但服務工單上未見服務人員、被服務對象簽字，服務時長與質量無第三方監管，無回訪記錄。某功能區所屬2個街道2019年享受養老服務補貼的49位老人中，38人由其親屬提供服務;3人由雇傭人員提供服務，服務補貼由服務人員領取，未見服務結算依據及街道、社區對服務提供情況的走訪記錄;8人由有關居家養老機構派出服務人員提供服務，未見街道、社區對服務情況的走訪記錄。

三是部分地區養老機構床位空置率較高。某功能區頤養院擁有房間66間，床位132張，僅有入住老人6人，床位空置率為95%。某功能區敬老院擁有房間12間，床位24張，現有入住老人6人，床位空置率為75%。據分析，該地隨著原有入住老人的老去，其養老機構床位空置率會越來越高。床位空置率較高的現象在其他地區部分鄉鎮、街道敬老機構中也有存在。

3.3養老服務支撐體系不夠健全

一是養老從業人員隊伍質量堪憂。據分析，全市養老從業隊伍存在文化程度低（初中及以下文化程度人員約占總人數的88%，高中及以上學歷人員占12%），年齡老化（年齡大于50歲人員占總人數的65%，30至50歲的占總人數的33%，小于30歲人員占總人數2%），流動性較大等問題。

二是醫養結合發展存在制約。抽查部分地區“醫養結合”養老機構發現，一方面養老機構生活護理和醫療機構護理服務邊界不清而不符合醫保定點協議，如某老年公寓內設醫院，2018年曾因此而受到醫保機構處理;另一方面養老機構內設醫療機構由于自身條件及醫保要求限制等原因，較難被納入醫保定點住院單位，如某頤養院內設醫院，雖斥資購置設備、引進醫生，但仍不具備醫保定點住院單位資格。這種兩難困境嚴重制約了醫養結合工作的發展。

三是失智失能評估缺乏獨立性。全市失智失能評估均未采用第三方評估。經抽查某老年公寓及2家頤養院，對入住老人失智失能評估均由養老機構或其內設醫院自行評估，缺乏獨立性。

4部分國家養老模式及經驗借鑒

4.1日本模式

日本是深度老齡化國家，2014年底，65歲以上的老年人口占總人口的比重達到25.79%。20世紀八十年代開始，日本先后頒布了《老年保健法》、《社會福利士及護理福利士法》、《老人保健福利推進10年戰略計劃》和《介護保險法》等法律，社會資本開始進入養老產業，政府力量開始逐步退出，養老服務從業人員大量培養，以上門養老服務為主的社會化的養老產業迅速發展。

4.2美國模式

20世紀40年代，美國步入老齡化社會，到目前65歲以上老年人口占總人口的比重為14.39%。20世紀60年代開始，美國逐步嘗試開發養老地產、推出養老金市場化運營的401k計劃、發展抵押貸款違約保險、發展REITs，帶動了大量的社會資本進入養老地產領域。目前美國主要是居家養老和社區養老兩大類，約有70%的老人選擇居家養老。

4.3經驗借鑒

總結日美養老模式，有三點可資借鑒：一是應優先發展居家養老，并盡快發展與之配套的社會化服務。二是按照“政府兜底保基本、社會優質走高端”的原則，適度發展全托式養老院，以解決家庭和社會的后顧之憂。三是養老既是社會問題，也蘊含著巨大商機，應當搶抓商機、積極發展養老服務業。

5推進養老服務體系建設的建議

按照黨的十九屆四中全會《決定》關于“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”的要求，當前，養老服務體系建設應做好以下幾方面工作。

5.1進一步健全養老服務政策體系

應從優化養老服務發展環境、解決老年人實際需求出發，在政策扶持、管理規范、監督管理、考核激勵、服務提升等方面，進一步健全養老服務政策體系，重點補上養老機構醫保審批、人才保障等方面制約民營養老機構發展的短板。建立完善相關機制，在醫養結合、支持專業社會組織參與養老服務、養老服務人才隊伍建設等方面，進一步形成跨部門協作的工作合力。確保養老設施和住宅小區“四個同步”能真正落地，逐步提升社會福利體系建設的實效性。同時，要因地制宜統籌考慮區域規劃，通過資金置換或聯合建設方式，化零為整，解決小區養老服務設施碎片化。

5.2進一步加強養老服務隊伍建設

建立綜合性、系統性的養老隊伍培養發展路徑，完善吸引和穩定專業人才隊伍的保障措施，切實解決養老服務專業人才不足，供需矛盾突出，人才隊伍不穩定，素質和能力不高的問題。切實落實養老護理人員特殊崗位津貼制度、完善養老護理員入職獎補制度，保障實行家庭服務業政策。

5.3統籌安排合理布局養老服務設施

鄉鎮敬老院規劃布局應進行調整，合理整合現有敬老院資源。可以縣（區、功能區）域為范圍，跨鄉鎮集中布局特困老人集中供養機構，將其他養老機構進行適當改造用于解決漁農村老人機構養老需求，以解決床位空置和老年人實際需求問題，緩解城市養老床位不足問題。

[參考文獻]

[1]商楠.統籌發展養老事業與養老產業[EB/OL]. hiip： //www.cssn.cn/shx/shx_shxtt/201702/t20170222_3425529.shtml，2017-02-22.

[2]朱躍.對構建中國特色社會主義養老服務體系的思考與建議[EB/OL]. http：//www.chinado.cn/？p=6372，2018-07-11.

[3]王占鰲.中國人口年齡結構變化與養老問題研究[J].農村經濟與科技，2018（19）：239-240.

[收稿日期]2010-08-06

[作者簡介]黃月眉（1963-），女，浙江永康人，副教授，主要從事經濟管理社會管理教學研究工作;楊紹義（1964-），男，浙江諸暨人，高級審計師、高級會計師，主要從事審計監督工作。