重慶：綠染城鄉　造福一方

焦思穎

地票，曾經激活了山城大地，既盤活了農村閑置土地，也為農民帶來了利好。經過一系列探索，如今，重慶實現了從地票到生態票的拓展，打通了綠水青山與金山銀山的轉化路徑。地票是如何成為生態票的？生態票是如何打通“兩山”轉化路徑，助力當地實現生態、鄉村、農戶“三贏”目標的？請看重慶的探索與實踐。

一張小小的地票，可以改變什么？

在重慶市江津區孔目村村民眼中，地票為他們帶來了賴以生存的金山銀山。2008年，孔目村將廢棄宅基地復墾，形成的地票在農村土地交易所入市交易，收益10萬元。現今，這片栽滿花椒樹的土地，年收益上萬元。

在重慶市奉節縣永樂鎮的村民看來，是地票讓綠水青山重回村莊。2018年，永樂鎮幾個村子的棄用宅基地被納入復墾范圍，共復墾宜林宜草地384畝。地票減少了土地的低效建設占用，增加了生態空間和產品，還自然以和諧、美麗。

從應運而生到拓展功能

按照全球城鎮化的普遍規律，城市建設用地增加，農村建設用地相應減少，將其復墾，耕地不僅不會減少，還應有所增加。

然而，事與愿違。從1997年到2009年，重慶市農村戶籍人口減少5%、常住人口減少31%，但同期農村戶籍人口人均建設用地由148平方米增至156平方米，增長了5.4%;常住人口人均建設用地由183平方米增至262平方米，增長了43%。

“城鄉建設用地齊增，兩端一起擠占耕地，這樣的城鎮化何以持續？”北京大學教授周其仁曾如是感慨。

問題的癥結在城鄉二元分割的土地制度。專家指出，由于我國農村土地集體所有制產權模糊，導致出現了“人人有份、戶戶無權”的狀況，土地產權很難“動”起來。城鄉要素不流動，城鄉統籌缺乏制度通道，制約了農村土地改革。

為破解這一難題，城鄉建設用地增減掛鉤政策開始嘗試推行。作為試點之一，2008年，重慶市政府批準成立了重慶農村土地交易所，開始探索地票制度改革。

此項改革以耕地保護和實現農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標首先用于保障農村自身發展，節余部分以“地票”入市公開交易，可在全市城鄉規劃建設范圍內使用。

地票制度及其市場化交易機制的建立，在促進耕地保護、盤活農村閑置資源、拓寬農民增收渠道、推動城鄉融合發展等方面發揮了積極作用，取得了良好的經濟和社會效益。

新問題隨之而來。在地票制度的推進過程中，全部復墾為耕地的模式遇到了阻礙。因為并非所有地塊都適合復墾為耕地，特別是在飲用水源保護區、生態保護紅線區、易地扶貧搬遷遷出區域等擔負特殊生態功能或生態相對脆弱的區域，將原有建設用地復墾為林地、草地等生態用地更為適宜。

針對此，為進一步完善地票制度，推動城鄉自然資本加快增值，重慶市印發了《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》，決定從2018年開始，將地票制度中的復墾類型從單一的耕地，拓展為耕地、林地、草地等，拓展地票的生態功能，將更多資源和資本引入自然生態保護和修復中。

由此，重慶的地票制度轉入了統籌城鄉發展、推動生態修復、促進生態產品供給等生態、經濟和社會綜合效益導向。

從無法復墾到長久獲益

從地票到生態票的拓展，為渝東北奉節縣永樂鎮的村民帶來了利好。

永樂鎮許多村民居住地分散，且屬于退耕還林區域。之前，村民了解了地票制度后，便向當地政府提出復墾意愿。但當時規定必須復墾為耕地，而那里的廢棄宅基地不宜復墾為耕地，致使村民無法獲得地票收益。

2018年，奉節縣申請了首批拓展地票生態功能的試點交易，按照宜林則林的原則，將永樂鎮幾個村子棄用的宅基地納入復墾范圍。

永樂鎮的地票是如何運作的？當地政府相關負責人作了介紹。

在復墾環節，按照“生態優先、實事求是、農戶自愿、因地制宜”的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草。在重要飲用水水源保護區、生態保護紅線區等重點生態功能區以及地質災害點、已退耕還林區域、地形坡度大于25度區域、易地扶貧搬遷遷出區等不適宜復墾為耕地的區域，主要復墾為林地、草地等具有生態功能的農用地;在上述區域之外，具備復墾為耕地條件的，所有經復墾驗收合格的地塊，都可申請獲得地票并進行交易。

對于復墾產生的地票，劃定使用范圍，穩定交易規模。實施新增經營性建設用地“持票準用”制度，即重慶市范圍內新增加的經營性建設用地，都必須在購買地票后再辦理農用地轉用手續;對于在征收和農轉用環節按非經營性用地使用計劃指標報批，之后調整為經營性建設用地的，須在出讓環節補交地票。如此一來，確保了每年3萬畝左右的地票市場規模。

在此過程中，重慶市明確必須嚴格依規劃管控地票的產生和使用。地票的產生地必須在城鎮規劃建設用地范圍之外，地票的使用必須符合國土空間規劃的要求。在地票運行過程中，落實城鎮建設空間布局優化與農村建設用地減少相掛鉤的規劃意圖，確保生態用地不減少、建設用地總量不增加。

地票產生的收益如何劃分？重慶市明確，保障復墾權利人和地票購買主體的權益。地票價款扣除復墾成本后的收益，由農戶與農村集體經濟組織按照85∶15的比例分配。同時，對復墾為耕地和林地的地票，實行無差異化交易和使用，確保復墾前后的土地權利主體不變、所獲收益相同，保障復墾主體的權益。

從建設城鎮到反哺農村

綠水青山和金山銀山真的可以兼得嗎？事實證明答案是肯定的，關鍵在于找到二者相互轉化的途徑。

據統計，截至2019年底，重慶市共完成農村建設用地復墾35.97萬畝。其中，2018年拓展地票生態功能以來復墾林地4129畝。全市約有7600個農村集體經濟組織參與了地票交易，累計獲得集體收益150余億元，農戶獲得收益約330億元;貧困區縣累計交易地票面積21.98萬畝，實現收益430.48億元。

在中國自然資源經濟研究院研究員岳永兵看來，拓展地票生態功能，充分考慮了國土空間規劃、周邊現狀地類和地塊自身條件等因素，更加契合農村土地利用需要和環保要求，為鄉村生態旅游等產業發展奠定了堅實基礎。地票制度運用市場化機制激勵“退建還耕還林還草”，根據區域生態環境的適宜性，將農村閑置廢棄建設用地恢復為耕地、森林、草原等自然生態系統，增加了生態空間和生態產品的供給。

重慶市社會科學院城鄉統籌發展研究所所長田代貴認為，地票讓農民有了財產性收益，實現了地票制度設計的初衷：城市反哺農村，為農民創收。同時，地票制度的實施，促進了城鄉用地的協調發展。地票將新增建設用地指標、耕地占補平衡指標、建設用地規劃空間指標功能進行捆綁，既盤活了農村存量建設用地，也在不增加建設用地總量的前提下，保障了城鎮化快速發展區域的用地需求。（摘自《中國自然資源報》2020年10月28日1版）