我國行政規(guī)章立法后評估標準研究

周隆基

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)章 立法后評估 評估規(guī)定 立法實踐

2017年《規(guī)章制定程序條例》修訂后，立法后評估已經(jīng)成為行政規(guī)章制定的法定程序。要想檢驗規(guī)章立法的質(zhì)量，首先需要確定科學(xué)合理的評估標準體系。本文以北大法寶中搜索到的規(guī)章立法后評估規(guī)定為樣本，對規(guī)章立法后評估中最重要的評價標準體系進行分析。

規(guī)章立法后評估標準體系的現(xiàn)實考察

為了研究規(guī)章立法后評估標準，筆者分別以“規(guī)章”“立法后評估”為關(guān)鍵詞在北大法寶進行搜索，共搜集現(xiàn)行有效的涉及規(guī)章立法后評估文本110 部，其中行政法規(guī)1 部，行政規(guī)章87 部，規(guī)范性文件23 部。通過對規(guī)章立法后評估文本的梳理，至少反映出三個方面的問題：

第一，規(guī)章立法后評估已經(jīng)初步實現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。有學(xué)者認為我國立法后評估存在運動化的傾向，“將立法后評估作為一場運動，來了大家都做，過了一陣，大家關(guān)注的焦點又是別的什么活動”。從立法后評估的實踐來看，這似乎有一定的道理。但是就法律規(guī)定來看，規(guī)章立法后評估一直在努力實現(xiàn)制度化、常態(tài)化。在目前的110 部規(guī)定中，只有22 部未提及立法后評估。另外，從國家層面而言，雖然直到2015 年《立法法》修訂才將立法后評估正式立法，但是地方的實踐顯然更早。從2006 年太原市人民政府辦公廳下發(fā)對政府規(guī)章進行立法后評估的通知開始，地方政府規(guī)章的立法后評估已經(jīng)持續(xù)了14 年。

第二，東部地區(qū)規(guī)章立法后評估的立法數(shù)量較多。截至2018 年，東部11 省共制定地方政府規(guī)章立法后評估規(guī)定37 部;中部8 省共制定地方政府規(guī)章立法后評估規(guī)定25 部;西部12 省共制定地方政府規(guī)章立法后評估規(guī)定21 部。當然，這只是我國規(guī)章立法后評估發(fā)展的總體地域特征。實際上，具體到省份而言，各省的情況也不盡相同。例如，在全國范圍內(nèi)，制定了5 部以上規(guī)章立法后評估規(guī)定的省份共有7 個，其中中西部地區(qū)占了3 個，而即使是身處較高立法水平的一些東部地區(qū)，截至目前還沒有制定過一部規(guī)章立法后評估規(guī)定。

第三，規(guī)章立法后評估帶有濃厚的中央政策主導(dǎo)傾向。目前，我國規(guī)章立法后評估的規(guī)定，大概經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是2006 年以前。這一時期，我國規(guī)章立法后評估規(guī)定不僅數(shù)量少，而且全部都是在規(guī)章制定辦法中進行規(guī)定的，并沒有一部專門的規(guī)章立法后評估規(guī)定;第二個階段是從2006 年至2014 年。2004 年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確要求規(guī)章要定期進行立法后評估。在這一規(guī)定的指導(dǎo)下，很多地方政府和國務(wù)院組成部門開始陸續(xù)制定專門的規(guī)章立法后評估辦法;第三個階段是從2015 年至今。2015 年《立法法》修改，賦予了所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，全國范圍內(nèi)開始掀起地方立法的熱潮。僅2015 年至2019 年，全國就出臺了62 部規(guī)章立法方面的規(guī)定，比1999 年至2014 年的立法總和還要多。這一時期，受《立法法》修改的影響，規(guī)章立法的重心又開始向規(guī)章制定轉(zhuǎn)移。在這62 部規(guī)章立法規(guī)定中，有53 部規(guī)章制定立法，只有9 部規(guī)章立法后評估規(guī)定。

我國規(guī)章立法后評估標準的實證分析

在對規(guī)章立法后評估規(guī)定進行統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，筆者詳細閱讀了所有的文本，發(fā)現(xiàn)目前的110 部規(guī)定中，共有22 部明確規(guī)定了規(guī)章立法后評估的標準，通過梳理和總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)當前我國規(guī)章立法后評估標準呈現(xiàn)出以下特征：

一是規(guī)章立法后評估的立法規(guī)定雖多，但評估標準規(guī)定較少。誠如上文所言，目前的110 部有關(guān)規(guī)章立法后評估的規(guī)定中，只有22 部明確規(guī)定了規(guī)章立法后評估的標準，約占規(guī)定總數(shù)的19%。由此可以看出，當前我國規(guī)章立法后評估只是初步實現(xiàn)了制度化和規(guī)則化，評估仍然以原則性規(guī)定為主。

二是規(guī)章立法后評估的重心仍然以合法性、合理性、可操作性、績效性評估為主。目前我國22 部規(guī)章立法后評估規(guī)定主要明確了10 項評估標準，其中出現(xiàn)頻率最高的是合法性、合理性、可操作性和績效性等四項標準。這也反映了當前我國規(guī)章立法后評估的總體傾向。當然，與學(xué)術(shù)界將合法性評估視為最重要的或者首要的評估標準的主流觀點不同，實務(wù)部門似乎并沒有特別突出合法性評估的地位。在四項出現(xiàn)頻率最高的立法后評估標準中，合法性標準是排在最后的。這和文獻中對立法后評估標準的認識似乎有一定的出入。

三是規(guī)章立法后評估標準的選擇沒有明確的界定依據(jù)。目前規(guī)章立法后評估適用的10 項評估標準，來自22 部規(guī)章立法后評估規(guī)定。但是，如果依據(jù)評估內(nèi)容進行分析就會發(fā)現(xiàn)，即使是相同的評估內(nèi)容，也會造就不同的評估標準。例如，《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》都在第二條中明確規(guī)定，規(guī)章立法后評估的內(nèi)容都是為了對規(guī)章的立法技術(shù)、立法內(nèi)容、實施績效等情況進行全面調(diào)查和綜合評價，但是廈門市和寧波市使用的評估標準不盡相同。

當前，我國規(guī)章立法后評估標準的文本規(guī)定具有以下三個方面的問題：

第一，部分評估標準的立法認識不統(tǒng)一。從現(xiàn)有的規(guī)章立法后評估標準來看，有些評估標準的內(nèi)涵界定不夠準確。例如，僅合法性評估標準一項，目前的立法規(guī)定就存在3 種解釋：一是合法性評估主要以不抵觸上位法評估為主;二是合法性評估除了評價是否抵觸上位法，還要評價立法權(quán)限和立法程序的合法性;三是合法性評估雖然是按照不抵觸上位法原則進行，但是以不抵觸修訂后的上位法評估為主。

第二，部分評估標準的內(nèi)容過度抽象化。我國規(guī)章立法后評估標準除了在規(guī)章的內(nèi)涵上存在不一致的情況，很多評估標準還存在內(nèi)容過度抽象化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是很多涉及規(guī)章立法后評估的規(guī)定只是將評估標準籠統(tǒng)地進行了列舉性規(guī)定，但是并未對評估標準進行任何解釋說明。二是一些評估標準的解釋說明本身就存在較大的不確定性。例如，合理性標準的界定中就出現(xiàn)了“適當”“必要”“公平”“公正”等不確定概念，不但沒有明確合理性標準的內(nèi)涵，反而使得合理性標準變得更加難于操作。三是部分特殊的評估標準沒有任何的解釋和說明。例如，《徐州市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定了必要性和有效性評估，但是沒有對必要性和有效性進行解釋和說明。

第三，部分評估標準之間存在內(nèi)容上的交叉。很多評估標準的選定過于隨意，標準闡述又過于抽象，導(dǎo)致很多評估標準之間存在著內(nèi)容上的交叉。例如，有關(guān)規(guī)章的配套制度建設(shè)情況的評估，目前的規(guī)章立法后評估規(guī)定就有四種觀點：觀點一將規(guī)章的配套制度建設(shè)情況的評估置于協(xié)調(diào)性評估標準中;觀點二將規(guī)章的配套制度建設(shè)情況的評估視為執(zhí)行性評估標準或操作性評估標準的內(nèi)容;觀點三將規(guī)章的配套制度建設(shè)情況的評估作為有效性評估標準的內(nèi)容;觀點四將規(guī)章的配套制度建設(shè)情況的評估納入完善性評估標準中。

我國規(guī)章立法后評估標準的反思

自從立法后評估作為一個實踐性命題被提出以來，圍繞立法后評估標準的討論就從來沒有停止過。要想構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)章立法后評估標準，至少應(yīng)當考慮以下三個方面的問題：

一是評估目的的特定性。立法后評估主要是對立法效果的評價。這種評價更多的是“法律實施一定時間后對法律的功能作用、實施效果的評論估價和在此基礎(chǔ)上對整個立法質(zhì)量、價值的評論估價。”因此，立法后評估的目的主要有兩個：第一，立法后評估是對立法實施情況的評估。立法的實施固然必須借助執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為，但是立法后評估主要不是評估執(zhí)法行為本身，而是通過對法律執(zhí)行情況的考察，推敲立法所確立的各項法律制度的合理性、可操作性、可行性，是一種對立法實踐效果的評估。第二，立法后評估是對立法文本質(zhì)量的評估。立法后評估的實質(zhì)是對立法機關(guān)立法行為的監(jiān)督，作為立法的直接產(chǎn)出，立法文本的質(zhì)量無疑是立法后評估的重點。立法文本質(zhì)量的評估，主要是從立法體例、立法用語、立法技術(shù)、法制統(tǒng)一等方面，全面評估立法權(quán)限的運用是否符合憲法和《立法法》的規(guī)定，是否存在立法不作為、超越立法權(quán)限、立法權(quán)濫用、立法重復(fù)、立法沖突等問題。行政規(guī)章作為低位階法律，在立法后評估標準的設(shè)計方面，尤其應(yīng)當關(guān)注規(guī)章文本的質(zhì)量。

二是評估標準的可測評性。立法后評估要達到科學(xué)性，標準的設(shè)定一定要體現(xiàn)可測評性。要想真正實現(xiàn)評估標準的可測評性，必須考慮兩個因素：一為標準適用的針對性;二為標準內(nèi)容的量化性。首先，作為評估標準，如果要發(fā)揮測評效果，必須確保選取的評估標準能夠真正適用于接受評估的行政規(guī)章。例如，作為技術(shù)性色彩濃厚的部門規(guī)章，“它的技術(shù)性越來越精細，它的技術(shù)含量也越來越高，而這其中一個關(guān)鍵要素就在于這些技術(shù)要素從源頭上制約著傳統(tǒng)行政法中的原則和規(guī)則”。如何評價這些部門規(guī)章中的技術(shù)性條款的可操作性，這是規(guī)章評估中必須解決的問題，而地方政府規(guī)章可操作性評估則著重關(guān)注規(guī)章的地方特色。其次，評估標準是衡量立法質(zhì)量的關(guān)鍵要素，如果不能實現(xiàn)評估標準的量化，那么既不能發(fā)揮評估的作用，也有違評估的初衷。

三是評估對象的特殊性。我國初創(chuàng)行政立法權(quán)時，與其說是將行政立法權(quán)定位為立法權(quán)的一部分，毋寧說是將其界定為立法權(quán)的執(zhí)行權(quán)。有學(xué)者曾指出：“法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細，太細了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題，一個法律制定出來以后，一般還需要制定實施細則以作出具體規(guī)定。”這種實施細則式的立法，很明顯是對人大立法的執(zhí)行。

實際上，按照學(xué)術(shù)界的主流觀點，不論是部門規(guī)章，還是地方政府規(guī)章，其實質(zhì)都是執(zhí)行性立法。“行政機關(guān)原可以從某一觀點區(qū)別為兩類：一是地域的行政機關(guān)，二是職能的行政機關(guān)。后者以職能為基礎(chǔ)，往往只執(zhí)行某一類特殊的公務(wù)……前者以地域為基礎(chǔ)，總是執(zhí)行一般性質(zhì)的公務(wù)。”既然行政機關(guān)的本質(zhì)是執(zhí)行機關(guān)，則行政立法權(quán)不因其立法手段而轉(zhuǎn)變行政權(quán)力屬性。因此，就部門規(guī)章而言，“國務(wù)院部門規(guī)章是從屬性和受制性更為突出的立法，它雖然在我國屬于中央立法的組成部分，但是其從屬性和受制性尤為突出”。地方政府規(guī)章作為地方立法，以補充中央立法、處理地方性具體問題為主，其執(zhí)行性和補充性立法的特質(zhì)則尤為突出。作為執(zhí)行性立法，行政規(guī)章的立法后評估自然更加注重制度安排的合理性、制度操作的執(zhí)行性、制度運作的實效性等內(nèi)容，這與職權(quán)立法評估的關(guān)注點是不同的。