關于城區外鐵路高架橋下土地農用的思考

王瑋　李建軍　穆偉

目前，我國已進入中國特色社會主義發展新時代，黨中央、國務院對資源節約集約利用提出新的、更高的要求，牢固樹立新發展理念，實施空間綜合立體開發利用，已成為土地節約集約利用的新思維。

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，高速鐵路建設全面鋪開，不但便捷了人們的交通出行，密切了城市之間的聯系，而且提高了人民的生活質量。但是，高速鐵路建設的同時，也消耗了寶貴的土地資源，在耕地中穿行的鐵路高架橋下大量土地處于閑置和撂荒狀態，合理高效開發利用這部分荒廢的土地，已成為急需解決的現實問題。文章從農用角度出發，通過實地走訪、查閱資料和形勢分析等方法對城區外鐵路高架橋下土地農用進行了專項研究，并提出相關建議。

高架橋下土地現狀

權屬關系。高架橋下土地性質為國有建設用地，所有權屬于國家，使用權屬于鐵路部門，用途為交通運輸用地，頒發國有建設用地使用證，土地來源為國有劃撥或授權經營。從資產角度考慮，高架橋下土地是鐵路部門的資源型資產，權屬管理屬于地方自然資源管理部門;高架橋是鐵路部門的固定經濟收益性資產，其權屬管理與利用屬于鐵路部門。

面積現狀。根據相關要求，按照《中長期鐵路網規劃》，到2025年，我國鐵路網規模要達到17.5萬千米。其中，高速鐵路3.8萬千米（已建成1.9萬千米），橋梁長度超過1.4萬千米，橋下土地252平方千米。

利用現狀。實地調查發現，城區外部分高架橋下土地環境雜亂無章，垃圾肆意堆積，污染了生態環境，破壞了鐵路景觀。目前，就河南境內城區外高架橋下土地90%以上處于荒廢、低效利用狀態。

高架橋下土地荒廢的原因

現有權屬設置，無農用法律依據。一是鐵路部門通過土地征收，依法取得了高架橋下土地建設用地使用權，按照建設用地使用證載交通用途使用土地，不需承擔高架橋下土地農用和綠化的義務。二是地方自然資源管理部門根據用途管制原則行使土地監管職責，高架橋下土地沒有改變證載用途，無法律依據行使農用和綠化監管的權力。

政企管理體制不同，形成農用監管真空。一是我國鐵路實行高度集中統一指揮的運輸管理體制，鐵路部門注重鐵路的運營及高架橋的使用、維護和安全，無暇對高架橋下土地農用過多考慮。二是我國土地管理是“屬地管理”模式，鐵路用地呈線狀分布，跨越多個行政區域，涉及面廣，用地量大，且高架橋下土地是運輸生產的物質基礎和運輸安全的重要設施，直接關系到鐵路的運營秩序和運輸安全，地方自然資源管理部門囿于職責權限和運輸安全等考慮，不會主動對高架橋下荒廢的土地行使農用監管職責。從而，高架橋下土地形成管理真空，處于閑置荒廢，無人監管狀態。

鐵路部門忽略了農用的生態效益。高架橋下土地是鐵路部門的資源型資產，是高架橋實現經濟收益的載體，在城區內，作為建設用地具有較高的經濟價值，近年來逐步引起鐵路部門的重視。在城區外，高架橋下土地作為農用經濟價值較低，但可以改善生態環境，提高道路景觀功能，具有較高的生態效益。作為企業，鐵路部門著重于高架橋的固定經濟收益性資產管理，忽略了高架橋下土地農用的生態價值。

無權益保障，農民不愿意復墾農用。鐵路建設完成后，按照法律規定，鐵路部門只需對征用的臨時用地進行復墾，對高架橋下土地無復墾義務，導致高架橋下大部分土地已不具備農用條件。沿線農民雖然有復墾愿望，但考慮到使用權屬于鐵路部門，且需投入大量的土地復墾資金和勞力，又無農用相應權益保障等因素，打消了農民復墾利用的積極性。

高架橋下土地農用形勢分析

農用有利條件。一是符合國家土地利用大方向。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”是我國的基本國策，國土空間立體綜合開發是新時代國土空間節約集約利用的新理念，給高架橋下土地農用提供了大的政策背景。黨的十九大以來，為科學可持續利用國土資源，國家正在推行農村集體承包地、宅基地試點改革，給高架橋下土地農用提供了借鑒。二是國家政策支持。《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》提出，創新節地技術，鼓勵對現有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發;《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》提出，在保障鐵路運輸功能和運營安全的前提下，土地開發利用應堅持“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則。高架橋下土地的農用，是鐵路土地節約集約利用的新途徑，不僅可以提高土地管理效率和水平，還可以改善沿線生態環境，提升沿線整體功能形象。三是潛力巨大。大部分鐵路高架橋下土地呈帶狀分布于田間，經復墾整理，具有優良的耕種條件。2025年，將高架橋下土地684平方千米進行復墾，可產糧食5.13億公斤，為270萬人提供一年的口糧。

農用不利條件。一是安全因素限制。鐵路用地是鐵路運輸生產的重要基礎，鐵路沿線地下埋設有保障鐵路運行所需的通訊線、電力線等基礎設施，高架橋下土地使用需遵照《鐵路運輸安全保護條例》，以高速鐵路運行安全為前提。出于對鐵路電纜、管網保護和橋墩維護等安全因素考慮，農業耕作機械使用受限，增加了農用耕作難度。二是自然條件受限。高架橋下土地位于鐵路正線下方，日照條件欠佳，降水也受到一定影響，同時，因鐵路建設對表土造成一定壓實，其與周邊農地相比，在農業利用上存在一定劣勢。三是鐵路正線占用耕地、園地、林地等農用地時，對土地產生切割，導致農業生產設施（溝渠、道路等）的破壞和阻隔。四是可借鑒案例少。高架橋下土地農用案例可借鑒的非常少;個案區域因素千變萬化，互不相同。目前情況下，土地權屬設置前景等情況都具有一定的不可預見性。

有關政策建議

鐵路用地既是鐵路生產運輸和經營活動的載體，又是保障運輸安全暢通的重要條件。高架橋下土地農用必須以鐵路運行安全為首要條件，在對鐵路行車安全不構成威脅，不影響橋上線路和橋梁檢修維護的大前提下，提出以下建議。

“三權”分別設置。目前，高架橋下土地的所有權屬于國家，由鐵路部門使用和管理。鐵路部門對城區外沿線零星分布的高架橋下土地進行二次利用，無論是從建設用地角度還是從農用地角度均存在一定難度。為提高高架橋下土地的利用效率，參照國家正在開展的集體承包地、農村宅基地方面的“三權分置”試點改革模式，根據現行土地產權體系，對城區外高架橋下土地進行立體“三權”分別設置，從建設用地使用權上派生出農用權，在一定條件下讓渡給原集體土地使用的農戶，從事農用耕作，地方自然資源管理部門向農戶頒發農用權證，即所有權屬于國家，建設用地使用權屬于鐵路部門，農用權屬于農戶。

協議保障權益。為保障鐵路部門與農戶雙方的權利義務，鐵路部門將高架橋下土地農用權讓渡給農戶須簽訂相關使用保障協議，規定雙方的權利、責任和義務。在權利使用上，農戶只擁有鐵路部門讓渡范圍內的土地農用權，不享有租賃權、擔保物權等其他權利;在收益分配上，農業收益歸農戶所有，鐵路部門應不參與農業收益的分配;在鐵路建設施工完成后，鐵路部門承擔高架橋下土地整理和耕作層土壤改良的義務;因鐵路建設需要，鐵路部門對讓渡的“農用權”具有收回的權力，農戶應無條件退還，鐵路部門不承擔賠償責任;農戶在使用高架橋下土地的過程中，承擔保護沿線鐵路設施的義務，鐵路部門無正當理由不得干涉農戶耕種。

地方監管使用。地方自然資源部門要完善高速鐵路用地不動產登記，對農用權進行登記管理，詳細登記高架橋下土地的位置、界址、權屬、數量、用途和農用權讓渡等信息，建檔備查。同時，在土地利用過程中，地方自然資源部門要根據農用地的用途管制規定和鐵路部門與農戶所簽協議內容，進行農業利用監管。對違反證載用途和協議撂荒的農戶進行說服教育，不予改正的可撤銷其農用權，如出現土地破壞行為，可根據協議約定進行處理。

規劃時點前移。大膽嘗試將高架橋下空間利用規劃時點進行戰略性前移，在鐵路高架橋規劃建設伊始，就明確橋下土地的農用方向，積極與地塊所在地的農業相關規劃銜接，爭取相關農用設施建設資金支持。同時，將高架橋下土地列入鐵路建設臨時用地復墾計劃，降低復墾成本，提高利用效率，促進土地節約集約利用。（作者單位：河南省地質博物館? 濮陽市自然資源和規劃局）