空間規劃，引領城市均衡發展

黃怡

《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）于近日發

布。從城市總體規劃到市級國土空間總體規劃的轉變，回答了一個非常重要的問題：如何消除空間的負外部性。

以往的規劃

對空間負外部性考慮不足

負外部性也稱外部成本或外部不經濟，是指個體或企業的行為影響了他人、企業或全社會，使之支付額外的成本，卻無法使后者得到相應補償的現象。

在空間經濟學中，某些類型的生產、消費或經濟活動在一定空間上對周圍主體造成額外的損失或受益，但這些機會成本或利益的影響無法透過市場價格反映出來，就形成了空間的外部性。空間的負外部性，也就是特定空間內的活動使得周邊空間遭受不利影響卻不予以補償的現象。城市總體規劃中對城市土地用途的安排，可能直接或間接地造成空間的外部性，其中的空間負外部性大都會影響地方的生態環境及區域氣候，且往往伴隨著社會不公。

在我國40余年的快速城鎮化過程中，大多數城市的規劃收益顯著，城鎮化地區的物質設施水平整體大幅提升。但是，生存環境品質卻并未完全同步提升，環境污染、生態降級、交通擁堵等問題局部持續惡化。對此，化工、制造、采掘乃至農業等各項產業活動的負外部性固然難辭其咎，但是規劃中過量的規劃人口預測，以此為基礎的城市建設用地范圍劃定，以及對所規劃土地的使用功能、使用規模和使用方式的風險預防不足，帶來了空間的負外部性。例如：粗放的城市工業用地布局產生的污染，由城市建設用地之外的農業用地消化或由江河湖海消化。而城市的邊緣往往是空間負外部性集中的地帶。重金屬含量超標的農田、農產品、某些疾病的高發地和海洋污染等，都是空間負外部性不同形式的產物。而在過去，對于這一點，規劃基本上選擇刻意回避，至少是考慮不足。

市級國土空間總體規劃

有望削弱和消除空間負外部性

統一國土空間資源管理，統籌安排城鎮建設、農業生產、工業生產、能源生產等國土空間開發活動，正是解決空間負外部性的根本途徑。市級國土空間總體規劃因其全域規劃、全要素規劃和全生命周期規劃的特點，為削弱和消除規劃造成的空間負外部性創造了可能。

首先，作為全域規劃，市級國土空間總體規劃的規劃范圍從用地擴大至用海，將陸域、水域、海域統一收納，使此前城市總體規劃可能產生的空間負外部性得以內部化。陸海統籌原則將使沿海城市的生態保護紅線得到合理調整，陸域和海域功能更好地相互銜接和協調。至于可能外擴至省域或省際的空間外部性問題，則由省級國土空間規劃加以協調。

其次，作為全要素規劃，市級國土空間總體規劃按照自然資源統一管理、國土空間用途管控的要求，將所有核心管理要素納入一個體系，有利于在市級國土空間總體規劃的市域與中心城區這兩個層次之間，落實同一管控要素的認知體系貫通、重要管控要素的系統銜接和全域全要素的規劃統籌管理。從國土空間開發保護的戰略部署和總體格局，到土地使用和空間布局的細化優化，都有利于減少以往規劃管理割裂某些要素而引發的空間負外部性。

再者，市級國土空間總體規劃是全生命周期規劃，市域國土空間的保護、開發、利用、修復和各類建設都要遵循這一行動綱領。全生命周期規劃決定了規劃必須對其結果全程負責，這可以有效地遏制部分城市以不正當競爭從空間負外部性中局部獲益的沖動，促使國土空間規劃“一張圖”更加科學精準。

規劃設計機構需轉換發展理念

規劃中消除空間負外部性的價值基礎，在于理解和尋求科學的發展觀。

改革開放以來，各地城市總體規劃對城市擴張起到了極大的促動作用，城市擴張的沖動本質上仍是單純追求增長的思想在驅動。在向國土空間規劃的轉變中，規劃設計機構需要調整角色定位，轉換城市發展和自身發展理念。

當前，追求綠色發展方式和生活方式已逐漸成為全社會的訴求。而生態安全、糧食安全、能源資源安全是根本前提。在市級國土空間總體規劃中，承接并分解省級國土空間規劃要求，完成分區傳導、底線管控、控制指標等工作，都是在盡量降低規劃可能帶來的、不同范圍的空間負外部性。市級國土空間總體規劃需要的不僅是擅長中心城區層面問題的空間規劃師，還有能統攬市域層面問題的“科學規劃師”，需要有完善的知識儲備，關注空間格局失衡、資源利用低微、生態功能退化、生態系統受損等問題的解決。

市級國土空間總體規劃

應尋求和發揮比較優勢

《指南》中強調比較優勢，這是理解城市發展的一個好角度。城市之間的差異決定了城市比較與競爭的標準是多樣化的。例如：衡量全球宜居城市的宜居指數，涵蓋了穩定性（25%）、醫療保健（20%）、文化和環境（25%）、教育（10%）及基礎設施（20%）五大類以及30多種定性和定量因素。又如：對城市化發展區、農產品生產區、重點生態功能區進行判別，可以確定城市的比較優勢。進一步來說，規劃研究特定的市域生產、生活、生態的總體功能關系，優化開發保護的約束性條件和管控邊界，協調城、鎮、鄉村與山水林田湖草海等自然環境的布局關系，可以有效降低空間的負外部性，塑造具有特色和比較優勢的市域國土空間總體格局和空間形態。

基于科學的城市發展觀來規劃，原本可能產生空間負外部性的空間用途與易于遭受負外部性影響的資源，可以避開污染危害或災害風險，轉化成正外部性。以往的規劃中，城市的自然資源稟賦常常作為背景條件存在;而市級國土空間總規中，自然資源直接成為規劃的對象，與之對應的生產活動與產出也納入規劃的考慮。由此，城市發展的能源、資源、環境問題如能整合考慮，將使一些城市獲得新的比較優勢。例如：沿海城市可充分利用風能資源發展可再生的清潔能源，規劃在近海區域修建海上風力發電廠，逐步實現二氧化碳減排，促進地區治理大氣霧霾、調整能源結構、轉變經濟發展方式。

提升國土空間品質

需尊重“第二自然”

《指南》中提出“提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值”，這是一個不乏浪漫情懷的愿景。通過總體城市設計為國土空間賦值，可以視作消除由規劃造成的空間負外部性的理想目標，也將是市級國土空間總體規劃帶來的規劃受益。

一座好的城市往往擁有兩個“自然”，地理生態是其“第一自然”，文化歷史是其“第二自然”。在遭遇破壞的

“第一自然”和貧瘠的“第二自然”環境中，不可能產生真正的“舒適性、藝術性”和“國土空間品質和價值”。國土空間規劃需要高度尊重這兩個“自然”，使其安全健康地存續，才能創造提升城市的藝術價值、美學價值。《指南》要求基于本地自然和人文稟賦，加強自然與歷史文化遺產資源的保護，加強城市開敞空間系統、重要廊道和節點、天際輪廓線等空間秩序控制引導，也要求全域山水人文格局的空間形態引導和管控原則，對濱水地區、山麓地區等城市特色景觀地區提出有針對性的管控要求。這些規劃內容都是追求和展現人工環境藝術特色和自然環境美學價值的具體體現。

運用空間經濟學的思維，將規劃可能造成的空間外部性納入規劃的綜合考量和理性選擇，是理解《指南》的重要前提基礎，有利于我們把握國土空間規劃的價值精髓，并根據地方實際，深入探索市級國土空間總體規劃的實踐途徑。（作者系上海同濟城市規劃設計研究院總規劃師）