住宅地使用權續期問題法律研究

袁佺

住宅建設用地使用權是一個有期限的用益物權，存在到期后的續期問題，因此，住宅建設用地使用權期滿續期問題一直備受關注。《中華人民共和國民法典》物權編給出了原則性規定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。不過，對于如何自動續期，尚未有法律和行政法規的配套制度。因此，對《民法典》物權編，應緊跟趨勢明確規定相關配套制度，以便形成全社會對公民財產長久受保護的穩定預期。

學者看法

自動續期是否應該交費？怎么交？觀點不一。一種觀點認為，土地出讓金是一次性收取，如果續期以后再續費對于老百姓不公平。而對于土地使用權到期后，如果續期需要收取費用，有學者提出不能按照現行的地價來補交。還有觀點認為，按20年期限收取的土地出讓金，而到期后免費續期到70年，對于交納70年土地出讓金的人來說又不公平。作為《民法總則》制定的參與人，也是制定民法各單行法、民法典各分編草案的主要參與人，中國人民大學法學院教授、中國法學會民法學研究會副會長楊立新解釋稱，從目前來看，未滿70年，而使用權到期的住宅可以自動續期，不存在交費的問題。而超過70年的建筑如何續期，《民法典》物權編給出了原則性規定，細節將交給后續的法律、行政法規去解決。

在70年土地使用權到期的相關法律、行政法規方面，中國法學會民法學研究會副會長、中國政法大學民商經濟法學院原院長王衛國指出，1990年國務院出臺的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，居住用地使用權出讓最高年限是70年。1994年的城市房地產管理法規定，70年的土地使用權到期時，使用者需提前一年申請續期，否則國家無償收回土地使用權。到了2005年，《物權法》又規定，住宅建設用地使用權期間屆滿，自動續期。不同時間制定的法律法規等，對問題的認識存在歷史局限性。這使得各部法律間存在不統一甚至相互抵觸的情況。在法律碎片化的情況下，人們了解法律、適用法律存在不便。因此要通過法典的方式，對長期形成的法律資源梳理、整合，統一起來。

北京市社會科學院國際交流中心負責人、法治研究中心主任韓忠亮教授認為，《民法典》僅給出的原則性規定是給后續相關法律、行政法規留有空間。從目前來看，是希望等相關法律或者行政法規成熟后再處理。韓忠亮教授表示，可以采用“舊房老辦法，新房新辦法”，對于新房可以考慮借助國際經驗。目前，部分國家是通過收取階梯稅費的方式來實現房屋持續使用的問題。使用多少年就交多少年的稅費。這樣就不存在續期以及續費的問題。同時，可以保證房屋的居住屬性，防止炒作。

針對上述不同的觀點，楊立新教授給出了建議。他表示，不夠70年的，到期后必須都續期到70年;70年到期后自動續期，相當于住宅建設用地使用權是一個無期限的物權，即一次取得永久使用，國家不必每次續期每次都收費;而到期后經過自動續期變成永久性建設用地使用權之后，應當確定使用權人與國家所有權人之間的關系，可以考慮收取必要而不過高的稅金，采用以稅代費的處理方法，但這應當經過立法機關立法決定。

以稅代費制度的可行性

以稅金替代續期費用，不僅能夠讓國家的財政收入長流不斷，也屬于百姓可以承受的范圍。以房地產稅替代續期費用，不僅具有房地產稅中的地產稅征稅對象是住宅建設用地使用權的合理根據，同時也滿足合比例原則、滿足民眾需求的正當性根據。如此一來，在房地產稅與住宅建設用地使用權自動續期規則相互銜接的過程中，住宅建設用地使用權到期自動續期后由收費改為征稅，能夠有效地協調住宅建設用地所有權人即國家與住宅建設用地使用權人的利益沖突，使二者的權利得以充分實現，更容易被住宅建設用地使用權人接受，從根本上穩定住宅建設用地使用權人對國家的信心，持續推動形成住宅建設用地使用權人對住宅建設用地使用權長久受保護的良好和穩定預期。也就是說，取稅去費的制度安排充分貫徹了《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》的指導思想。

以稅代費的應用途徑

——確定地產稅性質。對于住宅建設用地使用權人征收的地產稅，是作為土地使用權人對國家履行的法定義務，界定的是土地使用人與土地所有權人（國家）的權屬關系。權利人通過繳納出讓金取得了70年的住宅建設用地使用權，經過自動續期，權利人繼續保有該土地，70年住宅建設用地使用權也就成為永久性的用益物權。國家對于永久性用益物權征收地產稅，就是土地使用權人對土地所有權人應當承擔的義務。因此，住宅建設用地使用權的地產稅是保持土地使用權人與國家作為土地所有權人的長久的土地利用關系的稅收證明。

——明確納稅義務人主體。在地產稅的征收中，住宅建設用地使用權人是納稅義務人，原因在于世上沒有不考慮社會利益的絕對所有權，用益物權也應考慮社會利益，稅收正是出于社會利益的考量，促使用益物權人背負公法上的負擔，政府也秉承“取之于民、用之于民”的主張，為用益物權人提供公共服務。這樣一來，基于受益與付出相一致的原理，地產稅是住宅建設用地使用權人獲得公共服務所支付的對價，住宅建設用地使用權人是地產稅的納稅義務人。

——確定征稅標準。隨著房地產市場的不斷發展，投資性住宅用房成為趨勢，這種囤積居奇的炒房行為對社會起到了不良的影響。所以，盡管土地及其地上建筑物均屬于房地產稅的征稅范圍，但在具體征收時，應當區分生活保障型住宅用房與投資型住宅用房，根據不同的住宅和土地的用途來確定采用不同的征稅標準。例如，對僅用于生活居住商品房的住宅建設用地使用權，課以低數額稅，用于體現權利人和所有權人的關系。對于投資型商品房的住宅建設用地使用權，收較高額稅。這樣做的目的在于：既能最大限度地保障居民的生存和生活需求，又能通過稅收機制，抑制投機行為，促進房地產市場健康發展。

——明確計稅依據。地產稅以地產評估價格作為計稅依據時，可以更好地實現這個目標：設置合理稅收負擔，調整土地收入，避免財富分配不均的情況。不同用途的地產價格不同，因此，應按照不同的建設用地使用權的用途和地價計征稅金。

首先，對于用于滿足生活需要、生存需要的住宅用地，應當只征收象征性的地產稅，不能征收過高，這是為了讓人民群眾享受應得的生活福利。其次，對于用于高消費的住宅用地，征收的地產稅應當高于生活保障居住用房的標準，這是為了讓這一部分土地利益占有人對國家做出更多的貢獻。最后，對于用于經營的住宅用地，例如將房屋進行租賃收取租金，應當適用比照經營用地的標準，征收更高的稅金，承擔更多對國家的法定義務，但不可盲目提高稅金征收，應充分考慮到租房具有營利性的前提下，只對出租人征收適當的稅金，做到既能保障承租人的生活所需，又能維護出租人的經營自由，以達到良好的社會效果。

——規定稅收減免標準。對于有特殊優惠性的房改房、經濟適用房、低保住房，應當采取減稅甚至免稅的辦法，滿足生活有困難居民的基本生活，并針對弱勢群體，配有專門的優惠政策。

——規定逾期繳稅后果。江平教授在住宅建設用地使用權期限屆滿續期法律問題上指出，自動續期所蘊含的是沒有繳費仍然有權居住，即不繳費只是限制民事流轉，并不對民事權利產生影響。住宅建設用地使用權自動續期的規定不因繳費或者繳稅而有所改動。住宅建設用地使用權人逾期繳納地產稅，其法律后果也應當是承擔稅法上的責任，其享有的民事權利不受影響。