鄉村治理背景下靈臺縣農村基層組織建設的思考與建議

張曉峰 ，喬 鈞 ，楊文娟

1.靈臺縣蔬菜產業開發辦公室，甘肅 靈臺 744400；

2.靈臺縣農業項目服務中心，甘肅 靈臺 744400；

3.靈臺縣第二中學，甘肅 靈臺 744400

近年來，靈臺縣堅持把鄉村治理作為實施鄉村振興戰略的有力抓手，緊緊圍繞打造共建共治共享社會治理新格局這一目標，以解決農村社會治理突出問題為突破口，積極推行“四議兩公開”工作法、“互聯網+”普法模式、“三調聯動”和“楓橋經驗”調解機制，深化開展“掃黑除惡專項斗爭”“和諧五星”聯創聯評、“七凈一規范”“四項教育”活動，成立村級“紅白理事會”、設置“紅黑榜”、建辦“好人墻”，不斷教育引導廣大村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，走出了一條以“以自治為核心、以法治為保障、以德治為引領”的鄉村治理新路子，全縣鄉村治理水平顯著提升，社會和諧穩定態勢持續向好。

一、基本情況

靈臺縣位于甘肅省東部，地處隴東黃土高原南緣，屬黃土高原溝壑區，在涇河與渭河之間，地勢西北高、東南低，東南與陜西省的長武、彬縣、麟游、千陽、隴縣接壤，西北與甘肅省的崇信、涇川縣毗鄰，全境東西長78km，南北寬40km，總流域面積2 038km2，總耕地面積76.68萬畝。全縣轄中臺、新開、邵寨、獨店、西屯、什字、上良、朝那、梁原、龍門、星火、百里、蒲窩13個鄉鎮（9鎮4鄉）、1個街道、5個社區、186個行政村，總人口23.4萬人，常住人口18.33萬人。全縣林地保存面積180萬畝，森林覆蓋率35.39%，先后被國家綠化委和國家綠色推介委員會授予“全國造林綠化百佳縣”“中國綠色名縣”等稱號。縣內果產業發展迅猛，地處亞洲最佳蘋果適生區黃金緯度和農業農村部劃定的西北黃土高原優勢蘋果產業帶范圍。靈臺縣是傳統雨養旱作農業區，素有“隴東糧倉”之稱，農業除蘋果、蔬菜、肉牛等支柱產業外，主要以小麥、玉米、馬鈴薯等大宗糧食作物為主，中藥材、油料、小雜糧等經濟作物為補充。全縣農業主要以種植業為主，養殖業為輔，2018年農作物播種總面積為105.3萬畝（含復種不含蘋果），其中糧食作物64萬畝，經濟作物41.3萬畝，飼草6萬畝，蘋果22.67萬畝，年均糧食總產19萬t。養殖業重點以肉牛養殖為主，2018年全縣牛飼養量達11.53萬頭，出欄6.5萬頭，實現養牛收入2.01億元。2018年全縣地區生產總值達29.1億元，同比增長5.6%，其中第一產業增加值8.9億元，同比增長6.3%；農村居民人均可支配收入8 335元，同比增長9.6%。

二、推進鄉村治理和基層組織建設的做法及成效

習近平總書記指出，農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵。推進鄉村治理體系建設是實施鄉村振興戰略、全面建成小康社會的必然選擇，必須強化基層黨組織政治功能，加強和改進農村基層黨組織建設。近年來，靈臺縣以抓實基層黨建、強化基層黨組織政治功能為切入點，全面推動實施以自治為核心、以法治為保障、以德治為引領的差異化治理，初步構建了較為完整的鄉村治理體系，走出了一條鄉村善治之路。

（一）堅持黨建統領，不斷夯實鄉村治理基礎

扎實推進黨建統領“一強三創”行動，始終突出強化基層黨組織政治功能，持續用力，久久為功，抓實抓細抓嚴基層黨建工作，夯實鄉村治理基礎。

1. 強化壓力傳導，切實推動各級黨組織把主體責任擔起來。創新推行基層黨建工作任務清單、責任清單、問題清單“三單”制度，嚴格落實黨組織書記抓黨建述職評議制度，全面推行黨組織班子成員定期匯報履行抓黨建“一崗雙責”情況制度，堅持平時考核、年底督查考核和述職評議考核相結合“三考”排位工作法，構建了知責明責盡責督責的完整基層黨建責任體系。

2. 加強組織建設，著力推動基層戰斗堡壘強起來。全面推行“支部建在產業鏈、黨員聚在產業鏈、群眾富在產業鏈、品牌樹在產業鏈”的“四鏈”模式，深入實施黨建引領精準扶貧“五動”工程，結成農村總支委員聯系支部、支委委員聯系黨員、黨員致富能手聯系貧困戶對子，實現了農村黨組織的有效覆蓋。持續深化星級黨組織創評活動，集中整頓農村軟弱渙散黨組織，增強了基層黨組織的戰斗力和凝聚力。

3. 創新方式方法，切實推動黨內政治生活嚴起來。創新建立“黨員定期活動日”制度，不斷提高政治生活的吸引力、感染力，凸顯了黨組織作用。全面推行“三會一課”全過程紀實痕跡化管理、“合格黨員”指數考評和星級黨員創評工作，開展“戴黨徽、亮身份、做表率”和“五崗同創”活動，進一步發揮了黨員先鋒模范作用。

4. 立足常態長效，切實推動基本保障機制建起來。持續健全基層黨組織建設經費保障機制，建立村級辦公經費和村組干部報酬正常增長機制，積極爭取省列扶持村級集體經濟發展試點項目，探索村級集體經濟特色農業增效型、資產盤活型、資源利用型、股份合作型、項目帶動型、創新推動型“六型”發展模式和路子，實現了農村組織基礎和經濟基礎雙鞏固、雙提升。

（二）堅持自治為本，不斷增強鄉村治理活力

堅持把尊重客觀情況、尊重村民群眾意愿、推進有效自治作為鄉村治理的出發點和落腳點，通過建強班子、強化監督等途徑和方式，調動村民自治的積極性、主動性和創造性，切實發揮人民群眾的主體作用。

1. 建強“主心骨”。堅持把選好配強村委會班子作為村民自治的關鍵基礎，以第九次村委會選舉為契機，選出一批政治堅定、帶富能力強、辦事公道、群眾公認、廉潔奉公的優秀人才擔任村委會主任，留任一批威信高、群眾擁護、作出突出貢獻的擔任村委會委員，吸收一批品行良好、帶頭致富、具有一定文化水平和發展潛力的年輕干部，盡可能提高班子中“雙強”人員的比例。

2. 擦亮“監督眼”。建立完善村務監督委員會考評、工作臺帳、申訴救助等制度，及時對村“兩委”工作進行監督，特別對涉及工程招投標、土地流轉、惠民政策對象確定等重點事項，實行集體討論審查、蓋章許可。堅持每月召開村務監督委員會會議，研究討論村民意見或建議，定期向村（居）民委員會提交村民意見或建議，并對村民意見建議采納和反饋問題辦理情況予以公示。

3. 培育“活典型”。在25個村開展農村社區試點工作，積極開展社區民主協商活動，設立精準扶貧、民政救濟、養老保險等服務窗口，開展“一站式”便民服務，為村民提供市場信息、生產技術等生產生活服務。中臺鎮水泉村、西屯鎮白草坡村被命名為省級農村示范社區。

4. 壯大“生力軍”。注重發揮農村群眾在鄉村治理中的主體作用，規范制定村民代表議事規則、村民自治章程等規章制度，明確村民權利義務、村級各類組織職責及運作流程。堅持以村民小組為單元開展村民自治工作，凡屬村級重大事情，都由村民小組長及村民代表共同參與，通過“四議兩公開”工作法討論審定后執行，實現了決策過程讓群眾參與，決策效果由群眾檢驗，有效拓寬了黨員群眾參政議政的渠道。

（三）堅持法治為要，不斷強化鄉村治理保障

堅持把鄉村治理有效納入法治軌道，持續加大普法力度、推行依法辦事、推進矛盾化解、開展平安建設。

1. 打造普法宣傳“直通車”。充分發揮農民夜校、法治宣傳欄、法治文化廣場、法律圖書室（角）等公共設施主陣地作用，開展常態化法制宣傳教育，讓村民在休閑娛樂中潛移默化地增強法律意識。

2. 營造學法用法新風尚。推動“互聯網+”普法模式，集中打造廣播、電視、報刊、網絡、手機“五位一體”普法平臺，開辟《法治在線》《法制之聲》《普法手機報》等法治欄目，拍攝法治微電影《路》《寸草心》等劇目，為廣大干部群眾獲取法律知識提供了便捷路徑。全面推行一村（居）一法律顧問制度，聘用律師、法律服務工作者擔任行政村法律顧問，為基層組織依法決策、依法治理提供法律意見和建議，有效保障了村級依法辦事水平。

3. 當好矛盾化解“穩壓器”。堅持每月開展一次矛盾糾紛集中排查化解活動，全面推行人民調解、行政調解、司法調解“三調聯動”工作法，成立“靈臺和事佬”人民調解團隊，組建鄉村兩級調委會，積極引入律師等第三方組織參與調解，全力營造和諧穩定的鄉村環境。

4. 織密聯防聯控“防護網”。持續開展以“聯防體系進社區、技防設施進家庭、平安意識進人心”的平安建設“三進”活動，落實在鄉村道路、群眾集中活動場所等重點區域統一安裝視頻監控攝像頭等技防設施，推行“十戶五聯”工作機制和巡邏防控制度，組織群眾開展治安聯防、平安聯創，群眾安全感和滿意度持續提升。

（四）堅持德治為基，不斷豐富鄉村治理內涵

重視發揮德治在鄉村治理中的基礎性作用，大力培育文明鄉風、改善農民精神風貌、提升鄉村文明程度，全力推進鄉村移風易俗。

1. 堅持以規立德，唱響遵規守德主旋律。大力實施社會主義核心價值觀“24字人知人曉”工程和“十大創建”行動，建立涵蓋傳統宣傳、網站宣傳、電視宣傳為一體的立體式宣傳網絡，推動社會主義核心價值融入城鄉肌脈紋理、匯入百姓生活點滴。

2. 堅持以評樹德，弘揚崇德向善新風尚。積極探索開展以“致富星、孝愛星、守法星、誠信星、新風星”為主要內容的“和諧五星”聯創聯評活動，全面落實“動態管理、幫扶提高、創新提升、考核獎懲、經費保障”等工作機制，探索了加強農村文明建設的新模式。持續開展“十大孝子”“好婆媳”“靈臺好人”等評選活動，在鄉鎮村社建成“好人墻”和孝道“紅黑榜”，以身邊人和事教育群眾、感召群眾。

3. 堅持以文養德，傳播明德知禮正能量。積極開展移風易俗，成立村級“紅白理事會”，采取舉辦集體婚禮的形式，引導農村群眾破除紅白喜事鋪張浪費、虛榮攀比、封建迷信等陳規陋俗。利用春節、元宵節等傳統節日和黨的十九大等重要時間節點開展群眾性文化活動，弘揚中華優秀傳統文化和地方民俗文化，用優秀文化熏陶感化群眾，提升鄉村群眾的整體文化品位和道德修養。

（五）成效與思考

通過近年來該縣持之以恒地大抓基層黨建，推進鄉村治理體系建設，黨建基礎工作不斷夯實，廣大黨員黨的意識和黨員意識明顯增強，干事創業熱情顯著提升，先鋒模范作用進一步凸顯，有效增強了基層黨組織的政治功能；通過加強鄉村自治，引導農民有序參與鄉村治理，進一步提升了農民自我管理和自我服務的水平；積極運用法治思維和法治方式，有效解決了鄉村發展穩定中遇到的問題；通過深化德治引領，群眾精神面貌得到明顯提升，取得的這些正向效應，為該縣今后的工作提供了有益的經驗和啟示。為有效強化基層黨組織政治功能、深化鄉村治理體系建設，該縣進一步做到了以下幾點：

1. 創設適宜的工作載體。靈臺縣部署開展的“學講話、聚合力、破難題、抓落實”百日集中攻堅行動和“抓黨建、強素質、改作風、促發展”主題實踐活動，以及探索建立的“黨員定期活動日”制度，規范運用“四議兩公開”工作法，嚴格落實“雙議雙評制度”，搭建起了黨委政府組織領導、黨員干部積極響應、農民群眾廣泛參與的新型議事治理平臺，實現了貫徹落實上級工作部署、研究決定村級重大事項、有效開展農民黨員群眾的教育培訓的有機結合。在今后的工作中，須繼續找準基層黨組織建設與鄉村治理和工作推動的切入點和結合點，以黨組織領導、黨員干部積極響應、人民群眾廣泛參與的有效載體推動工作。

2. 遵循多方共治的治理理念。鄉村治理涉及方方面面，是社會多元主體協同共治才能下好的“一盤棋”，必須加強黨委政府、黨員干部和農民群眾的上下聯動，使基層黨委、政府、農民自治組織、農村社會組織及農民個體等不同主體都參與到鄉村社會治理實踐之中,共同構筑一張錯落有致的鄉村治理網絡。該縣鄉村治理之所以會取得良好效果，正是得益于黨委政府通過強有力的督查和考核手段，不斷促使縣鄉村各級干部積極指導、組織、參與鄉村治理，通過涉農、涉村部門單位之間建立共建共享機制，形成了部署工作、推動落實和檢驗成效的開放式平臺；通過開展“四議兩公開”“一事一議”等農民群眾議定村級事務活動，有效調動了農民群眾參與鄉村治理的積極性。

3. 切實解決基層群眾的實際問題。基層群眾的需求是鄉村治理的原點和出發點。該縣在鄉村治理中緊緊圍繞農民群眾最為關心的致富增收、上學、就醫、務工、養老等熱點難點問題，突出抓好產業扶貧、社會保障、公共服務能力提升等工作，深化“便民服務進萬家”行動，注重督導和落實，順應了農民群眾盼望發家致富、當家作主以及安居樂業、和諧穩定的期待，實現了黨委政府的管理服務和實現好維護好發展好群眾利益的無縫對接。實踐證明，只有堅持從基層群眾的需要出發，重視為群眾解難題、排憂愁，著力解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，讓人民群眾成為鄉村治理的最大受益者，鄉村治理才會具有強大的生命力。

4. 健全完善長效機制。該縣先后圍繞基層黨組織建設形成了“三單兩制度”黨建責任體系，圍繞規范黨內政治生活建立了“黨員定期活動日”制度，圍繞鄉風文明提升創設了“和諧五星”創評活動，等等，在工作時間中，該縣從一開始創設就嚴格實行制度化、機制化，堅持長期、有序、有效開展，逐漸以“規定動作”引導黨員群眾自覺行動，從而發展成為長效機制，并不斷在探索中推進，在推進中完善。實踐說明，只有健全完善科學規范、完整配套、務實管用的長效機制，才能真正使工作長期堅持、不斷深化、取得實效。同時，也只有不斷解決工作中發現的新問題、新情況，并及時總結新經驗、新啟示，將之凝練上升到制度和機制層面，制度和機制才會不斷煥發新生機，產生新成效。

三、當前鄉村治理和基層組織建設中存在的問題和困惑

盡管近年來靈臺縣在鄉村治理和基層組織建設中做了大量的工作，也取得一定成效，但對照黨的十九大提出的“以提升組織力為重點，突出政治功能，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”和“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的部署要求，該縣的工作還處于探索起步階段，很多方面需要繼續完善提升，同時，在工作實踐中，也還存在一些問題和困惑：

（一）在基層黨組織建設方面

1. 黨組織作用發揮還不夠充分。由于基層黨組織工作頭緒較多，在平時工作推進中，一些基層黨組織還存在抓發展投入精力多，抓基層黨建用心用力不夠、辦法不活的情況，特別是面對新形勢下既要突出政治功能，又要領導基層治理、推動改革發展的新要求，仍然按照傳統的思維方式和工作模式就黨建抓黨建，缺乏行之有效的載體和抓手，導致方式方法簡單、措施辦法不力，黨組織的戰斗堡壘作用還沒有完全發揮出來。

2. 黨員干部隊伍素質還有欠缺。村干部隊伍結構老齡化問題比較突出，全縣669名村干部中50歲以上的達到466人，占78.6%。同時，農村黨員老齡化和素質偏低的問題也比較嚴重，全縣60歲以上農村黨員和初中及以下文化程度黨員分別占到27.2%和68.6%，先鋒模范作用不突出，加之農村青壯年農民大量外出，農村人口“空殼化”和黨員流動性增強，由此產生流動黨員管理難、教育難，黨員發展難，組織學習難，后備干部培養難，村級干部選拔難等一系列問題，難以形成良性循環。

3. 黨組織服務基礎比較薄弱。由于自然條件制約、稅費改革前墊交稅費和負債搞建設影響，大多數村債務總量大、債務化解慢，財力非常緊困，截至去年年底，全縣村集體債務總額11 283.05萬元，平均每村負債61.3萬元，債務在50萬以上的村99個，占全縣總村數的53.8%；無債務的村僅僅只有6個，占3.3%，嚴重影響了村級組織的正常運轉，加之沒有固定的收入來源，多數村收入全靠上級撥款維持日常開支，無力發展創收實體，村級集體經濟無后續力量，發展后勁不足無錢辦事成為制約村級發展的最大難題，嚴重削弱了基層黨組織的執政能力、行政能力和為民服務能力。

（二）在鄉村治理方面

1.農村空心化日趨加劇。隨著經濟社會的不斷發展的城鎮化的加快，農村空心化問題日益突出，據統計全縣有4.2萬人在縣外務工，占到農業人口的18.9%，現在留守在農村居住和生活的基本是婦女、兒童和老人，這些人員既難以承擔起農業生產的重任，同時也給鄉村治理帶來了新的問題和更大的壓力。

2. 基層組織動員能力弱化。農村基層組織在團結動員群眾方面還存在手段單一、方式不活等問題，特別是農業稅費和義務工免除后，在發動群眾、動員群眾方面缺乏行之有效的方式方法，導致農村基層組織凝聚力、戰斗力不強，村民的集體意識也是有淡化、弱化的情況。同時，雖然村級設立的各類組織和機構很多，但人員上還是村“兩委”和村民小組長這些人兼職，許多社會組織、群團組織看似在農村基層建立了機構，但是機構空殼、人員重合的問題比較突出，作用得不到充分發揮。

3. 農村基礎設施和公共事業發展相對滯后。雖然近年來中央和省市在農村水電路、教育衛生等基礎設施和公共服務方面進行了大量建設，條件得到極大改善，但對照農村群眾日益增長的經濟發展、社會安全、文化教育、醫療衛生、扶弱濟困等方面的需求仍然相對滯后，城鄉教育資源不均衡、農村的文體衛生事業落后、基礎設施管護不力、生態環境加速惡化、污水和垃圾處理落后、公共事業投入資金不足等事關群眾切實利益的問題難以得到有效解決，極大影響了農村居民的居住環境與健康。

四、對鄉村治理的幾點建議

（一）確定鄉村治理主力軍，增強村黨支部核心引領作用

推進抓黨建促進鄉村振興，實施以“強化‘四個意識’和政治擔當，推進組織創先、機制創新、作風創優”為主要內容的黨建統領“一強三創”行動，增強村黨支部在農村治理中的領導核心地位，積極發揮黨支部的堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。持續整頓軟弱渙散村黨組織。建立村級工作事項準入制度，全面規范清理農村創建達標、各項檢查評比等事項，推行鄉鎮公共服務事項清單、村“兩委”協辦事項清單、自治事項清單等，構建政府治理和農村自治良性互動的工作格局。建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記。注重吸引高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職。嚴厲整治惠農補貼、集體資產管理、土地征收等領域侵害農民利益的不正之風和腐敗問題。探索鄉（鎮）黨政合署辦公，激活鄉村治理的要素活力。建立和完善村干部培訓教育機制、能上能下機制和獎懲激勵機制，加大對優秀村干部提拔使用力度，逐步提高村干部報酬待遇，增強村干部隊伍活力。

（二）建立共管共享基本盤，增強基層民主自治內生動力

不斷健全農村依法治理機制。把知情權亮給村民，決策權還給村民，監督權賦予村民，調動村民關心村級事務、愛護環境衛生、維護社會治安、促進社會和諧的自覺性和主動性。探索“互聯網+村治”的新模式，通過App平臺、微信、微博等新媒體，保障外出務工人員了解、參與自治事務的民主權利，確保“三自”“四民主”真正落地生根。推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。推行村級事務陽光工程。依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。積極發揮新鄉賢作用。在村莊普遍建立網上服務站點，逐步形成完善的鄉村便民服務體系。大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織。維護村民委員會、農村集體經濟組織、農村合作經濟組織的特別法人地位和權利。

（三）強化社會治安綜合治理，建設鄉村法治體系

堅持法治為本，將涉農各項工作納入法治化軌道。緊緊把握農村土地“三權分置”改革這個關鍵點，完善有關法律法規，切實保護農民權益。加大農村普法力度，加強對農民的法律援助和司法救助。以創建“民主法治示范村”為抓手，深化“普法”教育，完善基層訴求表達機制和人民調解制度，積極推行村級法律顧問制度，確保村級治理依規依法。深入開展掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力，嚴厲打擊黃賭毒盜拐騙等違法犯罪。探索以網格化管理為抓手、以現代信息技術為支撐，實現基層服務和管理精細化精準化。推進“雪亮工程”建設向村級延伸，最大限度地提高監控覆蓋面。不斷創新基層黨組織的設置方式，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，推行村級事務陽光工程，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。實現基層黨建工作的縱深發展和廣度延伸，增量組織網絡，逐步形成多元協作互動、優勢互補、共建共享的基層治理新格局。

（四）強化村規民約的共識共為，不斷濃厚道德良俗氛圍

提升鄉村德治水平，切實發揮村規民約在移風易俗、改善民風中的引領作用。深入發動群眾積極參與“文明村”“文明戶”等文明創建活動和“立家規、傳家訓、樹家風”鄉風評議活動。廣泛開展禮儀廉孝宣傳引導，形成良好的村風民俗。依法規范、有序引導農村“老人協會”等社團組織積極配合“三治”建設。努力壯大村級公益服務志愿者隊伍，建立激勵、互助機制，營造“人人參與、我為人人”的農村基層治理良好氛圍。要加大社會主義核心價值觀的宣傳教育，充分汲取地域文化和傳統村規民約中蘊藏的鄉村治理智慧，結合時代要求進行創新。深入挖掘農耕文化蘊含的優秀思想觀念、人文精神、道德規范，充分發揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用。建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。開展移風易俗行動，整治天價彩禮。全面推進紅色文化教育傳承，深入宣傳道德模范、身邊好人的典型事跡。讓豐富的傳統德育文化、紅色文化和珍貴的文化遺產活起來，成為鄉村治理體系和治理能力現代化建設的鮮活資源。