新時代鄉村基層治理機制創新研究
——以徐州市為例

彭明唱

徐州工程學院，江蘇 徐州 221008

鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵，是完善國家治理體系和提高治理能力現代化的重要組成部分。當前，徐州農村仍是徐州全面小康建設過程中一塊明顯的短板，只有實現了徐州鄉村全面振興，徐州的整體振興才能最終實現。因此，進入新時代如何徹底扭轉徐州鄉村滯后的發展局面、有效的留住年輕群體，提高徐州地區整體活力、推動徐州鄉村全面振興，又是徐州鄉村基層治理機制創新所要面臨的一個值得深入和長期研究的重要問題。

一、新時代徐州農村基層治理的特征

（一）通過建強基層“戰斗堡壘”，基層組織服務能力得到明顯提升

基礎不牢，地動山搖。聚焦“強基固本”，近年來，徐州市在農村基層組織建設上重點發力，不斷加大在農民專業合作社、農業企業、農業社會化服務組織中建立黨組織力度，開展支部亮職責、書記亮承諾、黨員亮身份“三亮活動”，一個個農村基層戰斗堡壘不斷建強、形成磅礴偉力。例如睢寧縣雙溝鎮明確黨建領航、支部領辦、黨員領頭，促進村集體收入快速增長的“三領一增”新模式。2018年雙溝鎮官路社區通過流轉土地5 600多畝，使得集體經濟收入增加了100多萬元，“村里有錢了，基層干部的服務能力就有了較大的回旋空間，能為老百姓辦的事就多了”。自2018年以來，徐州市統一組織新建村綜合服務中心，近50個行政村有了新村部。例如新沂市實施“建村部、強支部”工程，村部黨群服務功能完善，成為黨員群眾最想去、最常去的地方。依托這些陣地，全市基層黨建“書記項目”直接抓在手上68個，各縣級組織部門分別實施1個重點項目，嚴格落實書記抓黨建主體責任和組織部門直接責任。通過建立市委黨建工作督導員隊伍，對各項重點工作按月進行督導。基層黨建工作形成有部署、有督導、有考核、有問責的閉環系統，“黨建是最大的政績”得到了具象化體現。

（二）因地制宜，抓好基層黨建，發揮基層黨組織強村富民責任

高水平全面建成小康社會，重點在農村，難點在農村，短板在農村。迫切需要驅動黨建“引擎”來帶領群眾真抓實干。例如邳州市岔河鎮橋北村以前是軟弱后進村，通過村書記帶領黨員群眾加大鄉村公共空間治理，優化產業結構、促進了集體經濟發展步入快車道，群眾收入也得到了有效的提高。2019年，徐州市倒排確定了132個軟弱后進村黨組織，明確包掛縣領導、派駐“第一書記”、指定第一責任人，實行“一支部一對策”，扎實推動整頓轉化工作。2019年徐州市實施抓黨建促脫貧攻堅六大行動計劃，努力把組織資源轉化為發展資源，把組織偉力轉化為攻堅動力，為脫貧攻堅和鄉村振興匯聚了強大的黨建力量。例如豐縣大力實施“黨建+產業鏈”扶貧模式，推動75%的經濟薄弱村和52%的貧困戶實現了脫貧。鄉村振興，不僅要富口袋，更要富腦袋。目前全市各村級基層黨組織堅持產業富民、發展惠民、以文化人，切實擔負起改善民生的責任，每年重點興辦一兩件民生實事，讓農民群眾在共建共享發展中有更多獲得感。例如銅山區三堡街道潘樓村抓“雙優雙星”評選，把五星黨員和十星家庭上墻公示，基層治理越來越好，村黨組織真正成為農民群眾的溫馨家園。

（三）加強基層隊伍建設，積極推進陣地堅實化

要積極通過引進人才、促進聯合、建設項目等多種措施，加強基層組織建設，推進系統前沿陣地堅實化。在實現基層社鄉鎮全覆蓋的基礎上，通過實施基層社分類改造，2018年全市通過創建“三體兩強”示范基層社12家，對基礎薄弱的51家基層社，實施提振幫扶、升級改造，恢復功能、鞏固陣地，帶動基層社整體高質量發展。圍繞優勢產業、特色產品，領辦創辦豐縣果品種植等各類農民專業合作社1 006家，建成本區域或跨區域、同產業或跨產業的專業社聯合社48家，有效提高了農民組織化程度。整合系統和社會資源，建設農村綜合服務社（中心）2 000多家，推進省定經濟薄弱村綜合服務社提檔升級，重點建設莊稼醫院、日用品超市、農業生產資料超市、電商服務站、物流服務站、金融服務站“一院兩超三站”，已完成132家綜合服務社提檔升級任務。

（四）加強基礎治理，推進運行規范化

通過基層組織合作經濟屬性的劃分，健全體制機制，加強基礎治理，密切與農民的聯結，推進組織運行規范化。2018年徐州市通過推廣沛縣龍固試點創建農民綜合性合作社經驗，以基層社區為基礎，廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社，整合各類涉農資源，開展勞動、資本、房地產等多要素合作，以及生產、加工、流通、金融、文化等多領域合作，構建現代生產經營體系，建立健全按交易額返利和按股分紅相結合的分配制度，打造“多位一體”農民生產生活服務平臺，農民綜合性合作社達到5家。通過在基層社實施社員代表大會、理事會、監事會“三會”制度，健全治理結構，強化民主監管，實現社員共同受益，促進可持續發展，有26家基層社入選“全國基層社標桿社”。以財務管理為核心，規范農民專業合作社運營，創建制度健全、帶動力強的示范社，引領專業社健康發展，有21家農民專業合作社入選“全國農民合作社示范社”。發揮基層社引領作用，推進農村綜合服務社拓展政務辦理、商品流通、金融保險、費用代理、文化教育、社會事務、信息宣傳等綜合性服務，規范經營運作。

二、徐州鄉村基層治理存在的主要問題及原因分析

（一）基層工作新形式主義普遍存在

通過在徐州各縣區的農村調查發現，農村基層治理中形式主義仍然是當前基層工作中較為突出的一個問題，例如“做事留痕”在基層中比較普遍，各項工作都強調工作留痕，但重“痕”不重“績”，一些基層單位為了應對上級領導的檢查，生搬硬套，甚至鬧出很多笑話來。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》以來，黨員干部尤其是基層干部都嚴格貫徹落實中央精神和部署，積極投入鄉村振興戰略，摒棄形式主義。但是，一些鄉村干部仍然以文件的形式落實該項政策，這就是典型的以形式主義整改形式主義。傳達上級文件、會議精神只是簡單地念文件，既沒有考慮到本地區的實際狀況和本領域工作特點，也不注重提升效率，只是層層發文、層層開會，對自身行為就是形式主義毫不察覺，思想上的怠惰導致行為上的懈怠。同時在基層還存在各層各級檢查名錄多，任務重，政府主要領導、分管領導、市級部門針對同一工作短時間內連續召開會議，看似是重視重點工作，實則是增加基層負擔。此外，還有一些基層干部認識到形式主義問題，卻不愿對形式主義問題說不，這背后折射出擔當不足。在調查中還發現一些基層干部“難講真話”，這背后表面上看是一些地方“報喜不報憂”的心理，只愿宣傳成績，害怕問題暴露，因而對調研人員有防備心理。但深層次原因是基層干部考核罰多獎少、動輒得咎的環境使然。

（二）基層治理法制化任重道遠

近年來，在徐州一些鄉村地區人情禮節支出不斷攀升，雷人的天價彩禮不絕于耳，超過了一些家庭的經濟承受能力，也和當地經濟發展水平極不協調。而且越是偏遠落后、自然環境和生活條件差的鄉村地區，彩禮越高，一些農村婚齡男青年因負擔不起彩禮錢而長期單身，有的甚至成了終身“光棍”，很多農村家庭因婚致貧。同時鄉村強制拆遷整體搬遷等問題也在一定程度上影響農村居民的生活水平。隨著鄉村振興方面戰略的推進，這些司空見慣的問題也到了不得不治理的境地。然而，這些鄉村“雞毛蒜皮”的小事多數不屬于法律可控的范疇，同時又游離于基層治理中的“法治剩余”邊緣。隨著城鎮化進程的加快，鄉村人口大量流失，農村空心化日益嚴重，而原有鄉村內部規范又失去了原有制約能力。使致鄉村在轉型中一些問題一旦出現，就容易迅速傳播，如果不稍加控制就會引起社會安定和團結。如果強制干預甚而錯用法律來規范村民的日常行為，就會顯得矯枉過正。對動不動就打著掃黑除惡的旗幟，濫用法律和行政措施，事實上又是形式主義和懶政行為。當前的鄉村基層治理重要經驗應是借助過鄉情紐帶來說服、溝通，而不是用行政化手段來化解這些“雞毛蒜皮”的日常小事，例如，推進鄉村移風易俗雖是一件民心工程，但涉及面廣，工作難度大，并且效果不是立竿見影，與個人的基層考核也密切，但極其考驗基層人員的耐心和耐力。也正因此，才能夠真正體現基層治理“無小事”。法制化是基層社會治理現代化的重要方向，基層社會治理往往更為復雜，涉及到村民的日常生活的瑣碎，對法治化的要求更高，因此，基層部門尤其要加強法制化建設。

（三）鄉村基層組織渙散，缺乏戰斗力

農村基層黨建是鄉村振興的根本，是實現農村長治久安的關鍵。近年來，徐州的農村發生翻天覆地的變化，但更加值得注意的是，當前，徐州農村基層黨建工作還存在一些薄弱環節和短板弱項。不少農村基層組織已經名存實亡，一些基層黨組織面臨可有可無的狀態，一些鄉村黨組織書記還不夠勝任現職、工作不在狀態、嚴重影響班子整體戰斗力；班子不團結、內耗嚴重、工作不能正常開展，服務意識差、服務能力弱，群眾意見大；部分村干部民主意識不強，工作上公私不分，不能公正處理家族利益與全村利益的關系，存在利用裙帶關系和家族勢力為親戚朋友謀私利的現象。導致村干部在群眾心里的形象嚴重受損，群眾對村黨組織的信任度嚴重下降，村干部威信減弱，嚴重影響黨的先進性，削弱黨在基層的凝聚力、戰斗力，極大的妨礙農村工作發展大局，動搖了黨在廣大農村的執政基礎。同時，由于缺乏嚴格監督管控，村務財務公開和民主管理混亂；上級部門的轉移支付的民生工程款項經常被層層盤剝，最后用于實際用途的寥寥無幾，使鄉村基礎設施建設質量堪憂。由于財政乏力，一些政府對農田的補貼不足，許多農民選擇撂荒，造成農地資源浪費。

三、鄉村振興戰略下徐州農村基層治理機制創新的對策建議

（一）進一步夯實基層黨建，為鄉村振興提供強有力的組織保障

推進鄉村黨建應該結合鄉村實際，走出一條特色黨建的新路子。一是要堅持黨在農村基層社會領導地位不動搖，不斷增強村黨組織在人民群眾中的凝聚力和號召力，使農村基層黨組織成為推進當前鄉村振興的堅強領導核心。二是要嚴把政治關，不斷優化基層黨員結構。遵循“控制總量、優化結構、提高質量、發揮作用”的發展黨員16字方針，嚴格執行發展黨員程序，推動黨員和致富能手“雙培雙帶”工作，吸收優秀青年入黨，不斷優化黨員隊伍結構，提高黨員發展質量。三是要在強化基層黨組織政治功能上展現新氣象，毫不動搖加強政治建設，旗幟鮮明強化政治引領，重拳出擊凈化政治生態。四是要在建強戰斗堡壘上實現新提升，創新基層組織設置，強化基層組織建設，嚴肅基層組織生活，把每一個農村基層黨組織都打造成為更加堅強的戰斗堡壘。要突出抓好農村帶頭人隊伍建設，增強攻堅克難、創新突破的內生動力，從嚴加強農村黨員隊伍建設，增強黨員的歸屬感、提高組織的凝聚力。五是要在提升服務能力上取得新突破，建強黨建陣地、打造服務平臺，壯大集體經濟、提升服務能力，踐行群眾路線、增強服務實效。使基層黨組織在推進鄉村振興上創造新業績，勇于投身脫貧攻堅，加快建設美麗鄉村，積極創新社會治理，探索走出具有徐州特色的鄉村振興新路子。

（二）積極探索村民自治道路,完善村民自治管理體系

鄉村自治是以自我管理、自我服務為原則導向。徐州市各級政府要通過建立村黨組織領導下的組織健全、自治有效、服務完善、文明祥和的村民自治制度。村民自治道路的建立需要緊緊圍繞“自治”目標，健全村民民主決策機制，切實保障村民具有真正的參與權和決策權，保障村民知情權。村民自治要以規章制度作為保障，鄉村振興就是要摒棄傳統、落后的農耕社會制度，建立當代規范的自治管理體系，同時要鼓勵和支持村民各方面參與，激發鄉村活力，促進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。村民自治道路的探索有利于解決農村各利益主體糾紛，輔助村級領導干部解決村級事務，切實提高村民參與度、積極性，真正做到村中有我、我為鄉村。在鄉村組織建設還要進一步夯實黨的農村基層組織和村民自治組織，提升農村基層黨支部和村民自治組織的行動能力，從根本上扭轉決定鄉村衰敗困境。

（三）有序落實基本德治準則, 彰顯鄉村傳統德治價值

傳統德治價值是引導鄉村民風和凝聚人心的精神力量，是新時代鄉村治理的靈魂。有序推進鄉村基本德治準則的落實，一是要重視發揮鄉村干部在實施鄉村治理有效，鄉風文明中帶頭、示范作用，要求群眾做到的鄉村黨員干部必須做到，要求群眾不做的黨員干部首先身體力行，切實做到講黨性、重品行、作表率。二是著力提高村民的綜合素質，充分利用鄉村道德講堂，切實加強道德教育，讓道德意識在鄉村群眾中入腦入心。通過挖掘鄉村原有的優秀歷史傳統、道德模范等人文資源，充分利用村中事、身邊人，開展形式多樣的社會公德、家庭美德、個人品德教育活動，使村民能夠形成明禮知恥、崇德向善的良好風尚。三要要強化村民的道德約束。通過鄉村道德激勵約束機制，以立規塑風，進一步引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽；通過開展先進典型人物評選，探索建立符合鄉村自身實情的“道德評判團”，發揮示范引領作用。四是積極推進基層文化文藝繁榮發展。要積極組織好文化下鄉惠民服務，辦好“文化惠民、服務群眾”實事，深入開展全民閱讀、農村公益電影放映等公益性文化惠民活動，讓老百姓真正獲得了滿足感、幸福感。