對加強通信運營商省級評標專家管理的若干思考

王建成

（中國電信股份有限公司龍巖分公司，福建 龍巖 364000）

1 案例簡介

某通信運營商地市分公司土建裝修施工項目公開比選，采用資格后審綜合評估法。共有14家參選人參與比選競爭，評選委員會由比選委托代理機構從通信運營商省級評標專家庫里隨機抽取5位評審專家組成。評審結束后，比選人對接收到的評選報告及其附件進行復核，發現排名第一名的中選候選人正與比選人下屬分公司發生法律訴訟，存在比選文件公告第二條“參選人資格要求”中第2.3款參選人不得存在下列情形中規定的：“（15）最近三年內在與比選人及其下屬分公司經濟往來中，發生嚴重違法或違約行為被終止合同，或正在進行法律訴訟的”情形。比選人將法院傳票、法院受理案件的通知書等掃描件發給比選委托代理機構項目經辦人，要求評選委員會依據《中國人民共和國招投標實施條例》第二十條“招標人采用資格后審辦法對投標人進行資格審查的，應當在開標后由評標委員會按照招標文件規定的標準和方法對投標人的資格進行審查”的規定及第五十一條“有下列情形之一的，評標委員會應當否決其投標：……（三）投標人不符合國家或招標文件規定的資格條件”的規定重新組織進行評審，并就該錯誤進行糾正。但是，評選委員會拒絕重新組織評審，并提出由比選人在中選人公示期間，以中選人未能滿足比選文件資格條件為由自行改正，改為排名第二名中選候選人為中選人。比選人反駁，無論《中國人民共和國招投標法》[1]《中國人民共和國招投標法實施條例》[2]以及《通信工程建設項目招標投標管理辦法》[3]等法律法規規章的規定，還是通信運營商集團公司制定比選采購管理辦法，均未賦予比選人對資格性審查認定錯誤進行自行改正的權利。比選人堅決要求評選委員會就評審錯誤進行整改，否則將按《中國人民共和國招投標法實施條例》第五十一條“投標人或其他利害關系人認為招標文件活動不符合法律、行政法規規定的，可自知道或者應當知道之日起的10日內向有關行政監督部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料”的規定，采用行政救濟的途徑向通信運營商省級公司采購管理部進行投訴。雙方不同觀點交鋒，使得爭議處理陷入“拉鋸戰”。后在通信運營商省級公司采購管理部的多次干預下，評選委員會不得以重新組織進行評審且糾正了錯誤。

2 通信運營商省級評標專家存在的問題

近年來，隨著招標、比選采購方式在通信運營商采購項目中的推廣和應用，評標（評審）專家在采購工作中扮演著越來越重要的角色。因此，在實踐中，通信運營省級評標專家應該秉持相應職業操守，強化責任心、提高業務水平，避免發生“專家欠專”或綜合素質不強以及評標專家權責分離導致的“硬傷”。透過上述評審案例，如何加強對評標專家的監管，規范評標專家的行為，應引起通信運營商省級及以上采購專業主管部門的高度重視。當前，通信運營商省級評標專家除受專家法律法規意識不強、管理考評機制不健全等因素制約外，其自身也存在如下問題。

2.1 評標專家專業結構設置沒有達到與時俱進要求，部分專家綜合素質不強

目前，通信運營商評標種類日益增多且各類別千差萬別，加上不同招標方式、比選方式又有不同的評標（評審）辦法，而通信運營商的評標專家的專業類別是參照工信部專家庫專業分類標準進行設置，具有濃郁的通信行業色彩，同時其省級專家庫的建設特別是非通信類專業部分，并沒有根據采購種類如土建裝修項目、電梯設備項目以及保安服務項目等的增加，與時俱進地不斷更新或補充相對應類別專業的專家，造成部分專業專家數量明顯不足，有的專業甚至出現了空白點。真正精通本領域專業知識和市場情況，又完全參透法律法規綜合素質強、一專多能的評標專家嚴重不足。由于通知評標專家參與評標只能告知評標的地點及時間，不能向評標專家透露任何項目相關信息，有的評標專家匆匆趕到評標現場，開始評標才發現評標項目與自己的專業或知識結構相距甚遠，很容易導致評標結果出現偏離或失誤，有的評標結果甚至違背了公平公正原則，經不起后續合同執行、項目審計以及巡視組巡查等考驗。

2.2 評標專家自由裁量權大，評標專家工作責任心及職業操守需加強

當投標（參選）文件少、難度低時，評標專家往往可以認真對待；反之，有時候開標室會議桌上的投標（參選）文件堆積如山，客觀上造成評標難度大、工作量大，評標專家可能會在形式評審階段及一些細微的偏差上入手，不能全面把握眾多投標（參選）文件，降低了評審工作的質量。若因此全面否定評標文件，投標（參選）人為參與投標（比選）付出的勞動與心血也會因此付之東流，甚至會因此而造成流標。評標專家擁有獨立評審權，由于缺乏有效的約束機制，造成評委自由裁量權大。特別在一些招標（比選）文件文字表述容易引其歧義時，容易使評標出現誤判，或者使評標專家提出的依據并不適用，經不起推敲。

例如，在某裝修項目的比選過程中，比選文件設置了“項目技術負責人應具有土建、建筑工程、建筑裝飾或工民建等相關專業的中級及以上職稱”的資格條件，某評審專家將上述文字理解成作為項目技術負責人應同時具有上述全部專業的職稱方為符合資格條件。比選委托代理機構項目經辦人向該評審專家解釋，比選人所表達應是滿足其一專業中級及以上職稱即可，但該評審專家并不認同比選委托代理機構項目經辦人的解釋。比選委托代理機構項經辦人鑒于評審專家獨立評審權具有“超然”地位，作為委托代理機構又不便與該評審專家構成爭辯，只能將采購項目經辦人請進評標室。在評標室里，擁有物資管理工程專業理工科和漢語言文學專業文科雙重教育背景的采購項目經辦人與該評審專家進行辯論。采購項目經辦人闡釋道，該句的文字表述中有一個“或”字，判斷的依據重在這個“或”字，所以這些條件是并列關系而不是包涵關系，上述專業只要滿足其中之一即可，且按我國現行職稱評定制度，一位專業技術人員不可能同時具有上述眾多專業的中級及以上職稱，這是基本常識。在雙方爭辯無果的情況下，最后評選委員會采用少數服從多數的表決方式，終止了雙方的爭辯，采納了采購項目經辦人的意見，并在評選報告內的“澄清、說明、補正事項紀要”處將評選委員會的決議及采購項目經辦人的原意進行完整記錄。當天的評審若按上述評審專家的理解和裁量，所有參選文件將在形式評審階段全部被否決，這無疑將大大增加項目比選時間成本。該采購項目經辦人在后續的招標文件或比選文件中，將涉及上述該句的表述修改為“項目技術負責人應具有土建、建筑工程、建筑裝飾或工民建等相關專業（注：滿足其一專業即可）的中級及以上職稱”，即增加了括號及備注，以免下一次招標或比選評審再碰到類似問題。

2.3 權責不對等，且缺乏有效的懲戒機制

評標（評選）委員會作為與采購項目相對應而成立的臨時機構，掌握著投標人或參選人能否中標（中選）的“生死尤關大權”，但又無需為此承擔相應的責任。這一“硬傷”既是最多被“詬病”之處，又極易給公正評審埋下不必要的隱患。由于缺乏必要且行之有效的監督措施，目前評標專家評審陷入依靠專家自身的職業道德底線及崗位責任意識來約束的尷尬境地。與此同時，雖然國家招投標相關法律法規規章及各通信運營商集團公司制定的評標專家管理辦法規定了對專家進行行政處罰的主體、客體及處罰方式、處罰標準，但沒有明確具體如何進行處罰。事實上，在具體采購實踐中，具有處罰權的監管部門很少通過主動監督追究違規專家的責任，基本上是如果沒有接到相應的投訴就不主動進行查處，因而懲處范圍窄、懲處力度小，幾乎對違規專家起不到震懾作用。例如：2019年年度某通信運營商省級公司采購管理部門唯一發起的一張對5位評標專家處以“暫停參加評標半年”的處罰單，也是在采購項目評審結果會簽階段因采購需求部門經辦人發生泄密事件，未中標人獲取評審過程信息，向通信運營商省級公司紀檢監察部門舉報中標人業績造假，后由紀檢監察部門牽頭進行徹查過程中發現某一評標專家在中標人的業績分上打分有誤，而后該通信運營商省級公司采購管理部門才被動對5位評審專家開具了處罰單。

3 加強通信運應商省級評標專家管理的若干思考

本文上述所提及的評審案例，在通信運營商日常招標、比選采購活動中并非個例，加強對通信運營商省級評標專家的管理迫在眉睫。如何進一步完善通信運營商評標專家管理辦法，貫徹“選用育留”的思路，真正將評標專家管好、用好至關重要。在實踐操作層面上，建議從如下5個方面入手，加強對通信運營商省級評標專家的管理。

3.1 定期補充和更新通信運營商省級專家庫，確保專家庫“蓄水池”常活常新

3.1.1 廣泛征集優秀人才

根據采購類別的變動及通信技術的更新迭代，廣泛征集優秀人才，把更多領域的優秀人才尤其是符合專家入庫標準且被評定為通信運營商A、B、C、D級人才盡可能充實到專家庫中，不斷擴大專家庫規模，同時建議適度且合理降低冷僻、特殊專業評標專家入庫“門檻”，最大限度地避免部分專業專家空白的現象。

3.1.2 嚴格細化分類

適度淡化通信行業專家分類的色彩，科學合理分類，細化具體專業，準確分類與管理，既有利于提高評標專家抽取時評標專家專業與評標項目特征的匹配度，又可以有效避免專家評審自己不擅長或不熟悉的項目，從而有效提高評審質量。

3.1.3 及時吐故納新，建立起動態維護更新機制

在及時吸納新的專家入庫的同時，應定期淘汰知識相對老化、對市場或技術變化不了解、職業操守欠佳、受過行政部門處罰的專家，建立起專家能進能出、定期更新的動態維護管理機制。

3.2 落實評標專家屬地化培訓制度，對評標專家實行資格復審年檢制度

3.2.1 落實評標專家屬地化培訓制度

雖然各通信運營商集團公司制定的評標專家管理辦法均有“評標專家原則上每3年應當至少參加一次評標專家培訓教育并通過相應的測試”的規定，但實踐中往往存在培訓響應率低、培訓人員相對固定的尷尬情況。這固然與評標專家都有自身工作且大都是單位業務骨干等原因有關，更重要的原因在于評標專家接受再教育意識不強、培訓內容不具備吸引力、培訓方式不具備創新性及互動性不強等。因此，一是建議以通信運營商地市公司所在地為范圍進行屬地化培訓，并采用小批量、多批次的短期輪訓辦法，力爭每年培訓入庫專家2～3次，并使之形成制度，為專家庫建設持續注入更多源頭活水；二是培訓前多做調研，就培訓內容及培訓方式可更多征詢地市分公司采購專業管理部門及屬地評標專家的意見和建議，做到每次培訓既內容充實又便于吸收，既有針對性又有實用性。

3.2.2 借鑒“記者證”的年檢復審制度模式，對評標專家實行資格復審年檢制度

把培訓考試不合格、不參與培訓以及年度評標考核積分欠佳的評標專家及時淘汰，建立起一支高素質的評標專家隊伍，保證評標工作公正有序進行。

3.3 提高投標（比選）委托代理機構評標現場掌控能力和應急事項處置能力，盡可能減少評標環節評標專家失誤及違規行為的發生

作為投標（比選）委托代理機構，在唱價及評標階段要加強評標現場的管理，包括：對唱價及評標現場實施全程錄音、錄像監控，并在評標階段嚴格控制評標專家的外出；評標期間及時收繳評標專家通信工具，確有緊急溝通事項的需在監控范圍內撥打或接聽電話；簽訂評標專家承諾書時，主動詢問有沒有與投標（參選）人有利害關系應當主動回避的專家；對招標（比選）文件評選辦法里評標容易出錯或計分規則較復雜的部分如業績分的計算等，給予適當信息提示；密切關注評標現場每一位評標專家言談舉止，發現個別專家發表帶有傾向性言論或發現有損公正評標事件時，應及時且果斷地加以制止；對招標（比選）文件內文字理解上存在歧義或有爭議之處，或針對投標（參選）文件需要啟動澄清程序，或屬于需要否決投標（參選）的，均應組織全體評標專家進行集體討論，達成共識后或采用少數服從多數的表決方式并經評委總人數2/3以上同意后，方可付之實施；在評審工作結束前，委托代理機構工作人員認真檢查現場資料，及時收回所有相關評審資料，并提醒評審專家不得將評標材料及評審底稿、評審產生的廢紙帶出評標會場；評審工作結束后，委托代理機構工作人員應再次重申評審工作紀律，告知評審專家不得向投標（參選）人或相關的人員透露有關此次評標（評審）的任何情況或細節。

作為投標（比選）委托代理機構在清標及評審結果復核階段，若發現在客觀分項評定上某評標專家做出錯誤的評判，或評標委員會成員對客觀評審因素評分出現不一致時，應及時向評標專家或評標委員會提出相關復核建議；若發現在分值匯總時出現計算錯誤，應及時要求評標委員會進行改正；在主觀分評定上，要運用好“評審比較表附件”輔助工具，即某一評標（評審）專家就某一主觀評分項打分偏離度超過全體專家打分平均分的30%，且與平均分不在同一評分區間內的，需要該評標（評審）專家寫明個人意見或對個人評審情況進行說明并簽字確認，最大限度壓縮評標（評審）專家自由量裁的空間，減少人為因素的影響[4]。

此外，建議招標人或比選人在編制招標（比選）文件時，除了制定詳細嚴格的指標體系和打分標準外，應盡量增加客觀分評分項，減少主觀分項的項數設置，并把主觀分項每項分值控制在5分以內，乃至壓縮至更小分值范圍內，同時減少每個主觀打分項分值的上限和下限之間的間距。當然，僅靠評標辦法和標準不足以完全實現采購工作公平、公正的目標，更重要的是要完善相關法律法規，從制度層面加以保障。

3.4 嘗試建立積分制專家考核體系

創新評標專家動態管理機制，可嘗試建立積分制，即所有專家都有相同的起始積分，根據“一標一評”評價記錄按規定在基數上加減一定分值。對分值高即責任心強、評標工作表現突出的評標專家給予適當獎勵；對受到監管部門處罰、分值減到警戒線的專家暫停評標資格，重新組織進行學習，繼續表現不佳的專家將予以除名。積分制可為評標專家的“優勝劣汰”提供可量化且詳盡的考核依據，使考核管理更加嚴謹而有效。

3.5 抓住“牛鼻子”，提高評標專家的監管力度，主動出擊，不定期對采購項目開展形式多樣的監督檢查，及時獎優罰劣

按照通信運營商現有紀檢監察工作模式，紀檢監察部門已由“臺前監督”走向“幕后監督”。而通信運營商省級公司及地市分公司采購專業管理部門本身又承擔著繁重的采購任務和采購指標管控任務，每一個招投標項目或比選項目都派一名工作人員參與全過程的監督并不現實。面對這種現狀，通信運營商省級公司或地市公司采購專業管理部門可結合每年“1+X”檢查，主動出擊，不定期抽取一定比例采購項目，邀請紀檢監察部門共同參與，或進行線下事后檢查總結，或幕后在線監督檢查評標全過程，或在事先不通知情況下親臨評標現場進行突擊飛行式檢查，力求通過形式多樣的監督檢查，及時獎優罰劣，營造“一次犯錯，永不錄用”的強腕機制，以此全面提升評標專家整體素質，加強評標專家隊伍建設。

4 結 論

評標專家在通信運營商招標及比選日常采購活動中扮演著至關重要的角色，其對法律法規的熟知度以及其自身知識結構、道德品質等，對評標結果的客觀性和公正性有著舉足輕重的影響。因此，針對目前通信運營商省級評標專家管理存在的問題，要有針對性地完善和改進評標專家管理機制。