改革開放40年我國農業合作經濟政策演進研究

馬桂萍 曲曉云

(遼寧師范大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116029)

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。堅持農業農村優先發展，有助于“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接?！?1)習近平 ：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《中國政協》2017年第20期。農業合作經濟是勞動者、生產經營單位在自愿聯合的基礎上，為達到共同的經濟目的而從事農業生產經營活動的經濟形式。農業合作經濟政策對實現農業現代化、實現鄉村振興、增加農民收入以及促進農業合作經濟的發展起到了巨大的推動作用。對改革開放40年以來我國農業合作經濟政策進行深入解讀和理論探討具有重要的現實意義和理論價值。

一、我國農業合作經濟政策的內涵及其功能

(一)農業合作經濟政策的內涵

農業合作經濟政策是黨和政府在一定歷史時期內為達到農業合作經濟在農業生產各環節與重要方面的階段性發展目標，以及總的政策目標而制定的政策內容。主要在于 ：一是將促進農業合作經濟的發展作為制定農業合作經濟政策的出發點及主要目標。二是政策內容中多為支持與提倡性政策，從財政扶持政策、金融支持政策、稅收優惠政策三個方面著手，輔之以教育人才培訓及科技推廣等支持政策。除此之外，還有對農業合作經濟組織的規范管理及法律法規，在這些政策中，也多是從鼓勵支持的角度考慮。三是政策富有演進性。農業合作經濟政策是在一定時期內黨和政府制定的整體農業政策的具體化，因此動態地看，農業合作經濟政策在不同時期也具有不同的政策內容和發展傾向，是一個不斷發展演進的過程。

(二)農業合作經濟政策的功能

1.鞏固和完善農村基本經營制度。農村基本經營制度是黨和政府制定農業農村政策的基石。隨著經濟社會發展的微觀基礎和宏觀環境發生了深刻變化，我國農村基本經營制度在其運行中也面臨一些挑戰，如集體經濟組織“統”的職能發揮不足，家庭經營過于分散等。因此，與時俱進地完善農村基本經營制度，對于維護農民切身利益，推進農業現代化就成為了當務之急。農業合作經濟在一定程度上能夠克服農村家庭經營規模小、過于分散和難以與大市場對接等問題。農業合作經濟政策的實施有利于維護農村家庭經營的基礎性地位，進而有利于農村基本經營制度的完善。1983年中共中央一號文件提出，分戶承包的家庭經營只不過是合作經濟中一個經營層次。(2)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第24頁。這是黨和政府將家庭經營與農業合作經濟聯系在一起，提出農業合作經濟的發展要維護家庭經營基礎地位的政策規定。鞏固和維護家庭經營的基礎性地位是農村基本經營制度的重要內容，農業合作經濟的發展有利于促進家庭經營的進一步發展。從農村基本經營制度上講，農業合作經濟彌補了家庭經營的不足，鞏固和完善了農村“統分”結合的雙層經營體制。具體而言，農業合作經濟有利于解決小規模分散的家庭經營存在的獲取信息難、采用新技術新裝備交易成本高等問題，鞏固了家庭經營，從而起到穩定農村基本經營制度的目的。

農業合作經濟政策的實施，有利于豐富農村基本經營制度中“統分”結合的“統一經營”內涵。通過實施農業合作經濟政策，引導農業合作經濟發展，完善農業社會化服務，強化了雙層經營中“統”的職能。1984年，中共中央一號文件提出，為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。而且，要將為農戶服務作為地區性合作經濟組織發展的工作重點。這是我們黨和政府通過政策，引導農業合作經濟組織發揮“統”的職能的政策性規定。此外，農業合作經濟政策把增強統一經營“統”的職能，作為引導農業合作經濟發展的政策內容和發展農業社會化服務的目標。1990年中共中央、國務院《關于一九九一年農業和農村工作的通知》中提出，要將農業合作經濟組織、國家經濟技術部門和其他各種服務性經濟實體，確定為農業社會化服務主體。由于農業合作經濟組織在發展中涉及服務內容廣泛，如技術互助、信息傳播、資金、勞動等多個方面，并從生產領域擴展到銷售、流通、加工等各個領域。因此，農業合作經濟組織的蓬勃發展不僅可以豐富農業社會化服務的內容，而且可以很好地發揮了“統”的功能，成為穩定農村基本經營制度的基礎之一。

2010年中共中央一號文件提出，推動統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。2011年《中國農業發展道路》中也提出，從統分結合的層次看，現在“統”的發展更需要農業合作經濟等多元化農業經營服務體系的發展。(3)《十七大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2009年版，第714頁。2012年中共中央一號文件指出，要通過政府訂購等方式手段，支持農業合作經濟組織參與到更多的為農民服務中。(4)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第245頁。這表明，農業合作經濟組織具有服務內容多樣、服務經營形式靈活的特點，從而農業合作經濟組織在農業社會化服務體系中扮演著重要角色，對完善農村基本經營制度起到重要作用。

2.規范和促進農業合作經濟健康有序發展。農業合作經濟政策的重要功能之一，即規范農業合作經濟組織健康發展。實踐中，2006年《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布前，農民從事農業生產主要是以農戶為組織依托，也有極少部分是以從事農業生產經營的企業形式存在的。由于從事農業生產經營的企業需要投入的資本較多，所以農業合作經濟多以“公司+農戶”的模式存在和發展?！吨腥A人民共和國農民專業合作社法》的頒布與實施，為農業合作經濟的運行提供了良好的制度環境，農業合作經濟組織越來越規范，農民專業合作社的規范化水平也得到了極大的提高。

作為國民經濟的基礎，與其他產業相比，農業是一個具有天然弱質性的產業，如果沒有黨和政府制定的引導政策，農業合作經濟的發展很難走向健康高效。農業合作經濟其組織載體是在自愿互利的基礎上，將農民組織起來的自我服務性質的經濟組織，它為農民生產經營提供各項服務。然而，農業合作經濟組織在資金、技術和管理方面相較于其他涉農企業存在天然的劣勢，這就需要農業合作經濟政策作為外部支持力量給予其政策上的扶持。如針對農業合作經濟組織的經濟活動，制定出臺了諸如稅收減免、種養補貼、貼息貸款、財政扶持等相關支持政策。這些政策的實施，對于降低農業合作經濟組織在謀求更大發展中的高昂成本起到了積極作用。

3.提升農民素質和組織化程度。隨著現代農業的發展，農業合作經濟組織的生產經營管理得到了逐步規范，農業合作經濟政策提高農民素質和組織化程度的基本功能凸顯了出來。一方面農業合作經濟政策的實施有利于提升農民的素質。2012年中共中央一號文件提出，要促進農業農村生產經營的人才發展，就要注重對農業合作經濟組織載體負責人的培養。這表明，黨和政府十分重視對現代農業職業技能和農村科技人才的培育。同時，堅持“民辦、民管、民受益”的取向，農業合作經濟政策引導農業合作經濟組織重視組織負責人的選拔與培養，通過提高農業合作組織管理人員的管理能力、自我服務和參與市場競爭的能力，進而推動農民素質的全面提升。在農業合作經濟發展中，提高農民素質可以使越來越多的農民意識到合作的重要性，使農民由對農業合作經濟心存顧忌轉換到主動合作。更重要的是，農業合作經濟政策的實施有助于增強農民的契約精神、共同體意識、民主意識和市場競爭意識。另一方面，農業合作經濟政策的實施有助于提升農民的組織化程度。以往農民組織化程度低的原因主要是農業生產地域分散，以及農民以家庭為單位形成的小農經濟。農業合作經濟組織的出現，將農民按照生產分工組織起來，并遵循農業合作經濟組織的生產交易規則，簽訂經濟合同，從而單個家庭市場經營的農產品就可以納入組織進行統一加工、收購和銷售，農民組織化程度提高的優勢得到了體現。

積極的農業合作經濟政策在充分尊重農民主體地位的同時，可以較好的發揮農業合作經濟組織的資源整合作用，使農民在組織化的各項農業生產經營中增加收益。農業合作經濟政策的實施，不僅有助于農業合作經濟組織將分散進行農業生產經營的農民組織起來，根據市場的供需變化，及時準確地調整農業生產經營活動，降低產生經營的盲目性，而且可以抵御生產經營的市場風險，通過組織化渠道理性地表達利益訴求，維護自身的合法利益。此外，農業合作經濟政策通過提升農民的組織化程度，也增強了農民參與組織決策、行使民主權利的意識。

二、改革開放40年我國農業合作經濟政策的主要內容

通過對改革開放以來我國關于農業合作經濟的相關政策文獻進行梳理，我們認為，農業合作經濟的組織政策、發展管理政策和農業合作經濟的財政金融政策是我國農業合作經濟政策三大主要內容。

(一)農業合作經濟的組織政策

為統一規范農民專業合作社的發展，2006年《中華人民共和國農民專業合作社法》的頒布，標志著我國農業合作經濟政策進入了法制化軌道。2007年，依據我國《農民專業合作社法》中的相關內容，出臺了《農民專業合作社登記管理條例》，該條例進一步規范了農業合作經濟組織的政策主張。2013年，按照“積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質”的要求，國家工商總局、農業部出臺了《關于進一步做好農民專業合作社登記與相關管理工作的意見》，該意見明確了做好農民專業合作社登記與相關管理工作的具體步驟，對農民專業合作社的健康發展起到了組織保障作用。2017年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議對《中華人民共和國農民專業合作社法》進行修訂。本次修訂對于進一步支持、引導農民專業合作社的發展，規范農民專業合作社的組織和行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益，促進農業和農村經濟的發展提供了法律保障。此外，《中華人民共和國農民專業合作社法》《農民專業合作社示范章程》《農民專業合作社登記管理條例》以及財政部印發的《農民專業合作社財務會計制度(試行)》，都在不同的時期對農民專業合作社的財務管理與法律責任進行了規范。

(二)農業合作經濟發展的管理政策

隨著農業農村的不斷發展，許多農業產業部門的內部機構，如產前、產中、產后的服務性機構，從農業產業中脫離出來。農業合作經濟作為涉及農業產前、產中和產后服務的經濟形態，農業合作經濟政策也對它們作出相應的政策規定并加以引導。

1.農業生產的產前階段。2009年中共中央一號文件提出，支持供銷合作社、郵政、商貿企業和農民專業合作社等加快發展農資連鎖經營，推行農資信用銷售。(5)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第196頁。這是黨和政府將農業合作經濟組織作為發展農資連鎖經營的組織載體，加快農資連鎖經營發展。在農業生產的產前階段，引導農業合作經濟組織開展農業生產技術培訓和農業科技推廣。2013年中共中央一號文件提出，增加農業合作經濟組織的涉農項目建設，并要逐步擴大農業合作經濟組織的發展規模。(6)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第262頁。這表明，在農業生產問題上，相關政策已經不再以傳統農耕經驗為基調，而是以農業高等院校和農業科研院所的專門機構對農業科技研究與開發為來源，提出要通過農業合作經濟組織承擔農技推廣，轉化農業科技成果。

2.農業生產的產中階段。2008年中共中央一號文件提出，繼續實施農業標準化示范項目，扶持龍頭企業、農民專業合作組織、科技示范戶和種養大戶率先實行標準化生產。(7)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第162頁。這表明，農業合作經濟的產中管理政策，通過支持農業合作經濟組織，在產中環節將要制定一系列的生產技術規范、農產品生產標準并組織標準化生產。2009年中共中央一號文件也提出，要發揮農業合作經濟組織在實行標準化生產中的示范帶頭作用，通過農業合作經濟組織的發展推進建設農業標準化示范區。(8)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第186頁。這是黨和政府通過農業合作經濟組織，深化農業標準化示范區建設的政策指引。

3.農業生產的產后階段。扶持農民專業合作社和種養大戶建設產地倉儲保鮮設施，加快發展鮮活農產品連鎖配送物流中心，支持建立一體化冷鏈物流體系。(9)《十七大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2009年版，第721頁。一直政府相關部門是加快推進生產與消費對接，有效降低流通成本的政策導向。2015年中共中央一號文件提出，推進合作社與超市、學校、企業、社區對接。(10)《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，《農村工作通訊》2015年第1期。這是黨和政府在發展農超對接的基礎上，進一步提倡農業合作經濟組織與更多銷售部門對接，擴大農產品銷售渠道，形成多元化銷售體系。隨著農業合作經濟組織的產后服務能力的逐步提升，農業合作經濟組織也越來越有活力，組織成員的發展訴求也得到了較好的滿足。2016年中共中央一號文件提出，加強農民合作社示范社建設，支持合作社發展農產品加工流通和直供直銷。(11)《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，《農村工作通訊》2016年第3期。這體現出黨和政府從組織載體方面，對農業合作經濟組織的產后服務提出新的政策要求。

(三)農業合作經濟的財政金融政策

1.農業合作經濟的財政扶持政策。2010年《關于支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的意見》提出，對農民專業合作社的申報條件、申報范圍，提出具體的政策規定。這是黨和政府將農業合作經濟組織作為承擔涉農項目載體，從財政扶持層面提出以財政項目資金方式給予扶持。2013年中共中央一號文件提出，符合條件規定的農業合作經濟組織可以直接承擔財政投資項目，并強調財政補助項目資金及形成的資產，可以由農業合作經濟組織管理。這是黨和政府對財政投資項目投向農業合作經濟組織做出的政策引導，明確了補助項目形成的資產由農業合作經濟組織作為管護主體。2014年中共中央一號文件進一步提出，支持農業合作經濟發展的財政項目資金可轉交給條件符合規定的農業合作經濟組織，并且支持相關部門建立管理制度對其進行規范管理。這體現黨和政府重視財政對農業合作經濟組織的扶持，并支持通過財政投資項目投向農業合作經濟組織的方式，促進農業合作經濟的發展。

2.農業合作經濟的金融政策。從金融支持模式上看，主要有信貸、擔保、信用合作的金融政策支持，以及建立農村資金互助社、農村合作金融等新型農業金融機構的政策支持模式。2009年《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》提出，要把農業合作經濟組織納入到農村信用評定的范圍內，同時對信用記錄好、生產經營規模大及服務能力突出的農業合作經濟組織加大信貸力度。采取信貸的金融方式，支持農業合作經濟發展。2012年中共中央一號文件提出，繼續發展農戶小額信貸業務，加大對種養大戶、農民專業合作社、縣域小型微型企業的信貸投放力度。這是黨和政府從金融信貸的政策角度，提出加大信貸支持農業合作經濟組織發展的力度。2015 年8月，農業部、銀監會和財政部三部委聯合發布《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》，提出要逐步構建全國性農業信貸擔保體系。面對現行的農村金融服務體系滯后，城鄉金融資源配置不平衡，涉農貸款比例低，涉農抵押擔保機制不健全等問題，在政策上明確了健全金融風險防范機制，構建農村誠信體系和金融生態環境建設等重點領域。

三、改革開放40年我國農業合作經濟政策的不足與優化

改革開放40年，我國農業合作經濟政策在農業合作經濟的發展與生產經營的產前、產中和產后等各環節都發揮著積極的推動作用，但在實踐中也存在一些不足之處。

(一)農業合作經濟政策系統要素之間的聯結不夠密切，致使政策體系化水平不高

1.政策體系化水平不高。同其他政策體系一樣，農業合作經濟政策體系不僅要求政策系統要素之間緊密結合、相互作用，而且還要求政策系統內的各個運行環節須環環相扣。目前，我國農業合作經濟政策存在政策體系化水平不高的問題，從而農業合作經濟政策功能效用難以最大化。

農業合作經濟政策系統與其他政策系統一樣，是系統要素之間相互作用的多元素復合體，具有多樣性、相關性、整體性。由于農民參與農業合作經濟政策制定的渠道極其有限，從而制約和影響了農民向農業合作經濟政策表達意見、傳輸信息的可能。因此，農業合作經濟政策的主體與農業合作經濟政策的客體之間缺乏聯結性。農業合作經濟政策的制定應當以本地區社會經濟發展的實際情況為出發點，社會經濟發展水平是農業合作經濟政策制定和實施的基本物質條件。但是，由于農業合作經濟政策的主體與農業合作經濟政策的環境之間沒有建立起一個良性、穩定的依存關系，從而導致農業合作經濟政策體系化水平不高。

農業合作經濟政策在實際運行中，由于缺乏各環節之間的有效溝通，而導致農業合作經濟政策體系化水平不高。農業合作經濟政策的實際運行是由政策制定、執行、評估、監控和終結等五個環節構成的，農業合作經濟政策若欲呈現良性健康的運行，則需要各個部門和環節在實際運行中保持有效順暢的溝通。然而，農業合作經濟政策的執行在實際過程中常常會因為政策對象的變化而更改執行方法或手段，以適應變化了的實際。另外，農業生產經營的各個環節是隨著農時季節的變化而變化的，所以農業合作經濟政策的制定與執行之間要根據變化了的實踐，保持必要的溝通。也就是農業合作經濟政策的制定與政策的執行要及時交換信息，在系統內加強聯系。但是，在農業合作經濟政策的實際運行中，政策制定與執行部門常常各自為政，缺乏溝通，致使農業合作經濟政策體系化水平不高。

農業合作經濟政策的執行具有有序性的特征。然而，從農業合作經濟政策存在的滯后性也表明，農業合作經濟政策的執行與農業合作經濟政策的終結之間還沒有達到充分的溝通。另外，農業合作經濟政策的執行與對農業合作經濟政策的管控也存在溝通不足。農業合作經濟政策的管控是對農業合作經濟政策在制定、執行、評估和終結等環節進行監督與控制的過程。對農業合作經濟政策的管控尤其是對農業合作經濟政策的執行加以監督和控制，是保證政策得以貫徹落實的重要手段。但是在政策的實際運行中，由于執行與管控之間溝通不足，容易導致農業合作經濟政策管控不能及時發現與糾正農業合作經濟政策執行中出現的偏差，從而降低了農業合作經濟政策的績效。

2.政策內容協調性不足。政策本身是一個內在統一的整體，但就我國農業合作經濟政策而言，同一項農業合作經濟政策由于遞進度、協調性不足，政策內容多有重復。例如，從農業合作經濟的財政扶持政策內容看，2011年《政府工作報告》提出，繼續增加對農民的生產補貼，新增補貼重點向主產區、重點品種、專業大戶、農民專業合作組織傾斜。(12)《十七大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2009年版，第238頁。2011年《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》也提出，按照增加總量、擴大范圍、完善機制的要求，繼續加大農業補貼強度，新增補貼向主產區、種養大戶、農民專業合作社傾斜。(13)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第238頁。在同一年里，農業合作經濟的財政扶持政策中重復出現相同的財政扶持政策內容，都強調要通過新增補貼傾斜這種財政扶持形式促進農業合作經濟發展，而沒有從內容上體現政策的協調性。這勢必影響政策功能的充分發揮，進而影響農業合作經濟政策運行的效率。

從農業合作經濟稅收優惠政策內容看，2004年《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》提出，支持農民專業合作組織發展，對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當減免有關稅費。(14)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第108頁。這是黨和政府支持農業合作經濟組織發展加工流通方面的稅收優惠政策。2014年中共中央一號文件再提出，落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。(15)《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編(1982-2014)》，人民出版社2014年版，第284頁。2004年提出的農業合作經濟稅收優惠政策內容是否得到了完善落實？政策效率如何？2014年相同的農業合作經濟稅收優惠政策，在內容上再次被提及，由于內容中政策遞進關系體現的不明顯，從而同一項農業合作經濟政策重復出現在其他部門發布的相關政策內容中，政策效應難以彰顯。

(二)農業合作經濟政策的進一步優化

1.密切農業合作經濟政策系統要素聯結，需要提升農業合作經濟政策民主決策水平。農業合作經濟政策的民主決策主要是要確保作為農業合作經濟主體的農民的參與，需要健全和完善農業合作經濟政策的民主參與機制，鼓勵農民充分表達自身利益訴求，鼓勵農民積極參與到農業合作經濟決策中。要建立完善農民的聽證制，高度關注農業合作經濟政策系統要素之間的融合，形成民主決策與科學決策的良性互動。農業合作經濟政策決策程序的科學合理與機制完善是保證決策科學的前提所在。提升農業合作經濟政策的科學決策水平，要通過科學決策方法、操作手段及流程，按照科學的程序，依靠健全的機制制定農業合作經濟政策。按照科學的程序制定農業合作經濟政策，是實現農業合作經濟政策科學決策的根本保障。同時，對農業合作經濟政策造成失誤的要建立問責制，實行權責一致，推動農業合作經濟政策科學決策、謹慎決策、減少失誤。時刻關注農業合作經濟發展中出現的新情況新問題，及時準確地獲取第一手信息，對農業合作經濟政策的制定要以農業合作經濟發展的目標為基準。決策方案擬定后，要經過充分的分析評估，擇優選取決策方案，在農業合作經濟決策規則和程序規范化的框架內，制定出科學民主的農業合作經濟政策，逐步健全農業合作經濟的協商制度。密切農業合作經濟政策系統要素的聯結，加強農業合作經濟政策實際運行各環節的聯系，提升農業合作經濟政策的民主決策與科學決策水平，是提高農業合作經濟政策體系化水平的重要內容。

2.要有針對性地強化政策內容的橫向與縱向耦合?；谀承┺r業合作經濟政策存在的政策內容缺乏協調性的問題，在貫徹農業合作經濟政策的過程中要有針對性地強化政策內容的橫向與縱向耦合，這是加強農業合作經濟政策內容耦合性的重要實現途徑。重視農業合作經濟政策內容縱向間的耦合，可以有效地保證農業合作經濟政策在內容上的連貫性和一致性，能夠使農業合作經濟政策在縱向上獲得較好的政策銜接與支撐。同時，農業合作經濟政策要強調與各項相關政策文件的對接，保證相關政策之間的有效銜接與統一。相關政策內容之間的耦合還要明確各項農業合作經濟政策文件之間各自的職能權限，表明農業合作經濟政策內容在縱向上所具有的層次性。

農業合作經濟政策作為農業政策的重要內容之一，一方面它對整個農業政策具有很強的依存性，另一方面農業合作經濟政策也具有其自身的獨特性。因此，科學的農業合作經濟政策應當以整個農業政策體系為基礎載體，在該體系內運行相對獨立的農業合作經濟政策。然而，由于農業合作經濟的發展涉及到農業生產經營的各個環節，因而農業合作經濟政策也相應的會涉及到其他的農業政策內容。因此，農業合作經濟政策除了要保持相對的獨立存在，也要考慮與整體農業政策體系的兼容，在宏觀上體現農業政策的完整性，在農業合作經濟政策內容上注重橫向與縱向之間的耦合。在重視農業合作經濟政策內容縱向耦合方面，可以借助已有理論，結合農業合作經濟發展的具體情況，確定適合農業合作經濟政策制定的理論基礎，避免同一項農業合作經濟政策內容重復出現，這是加強農業合作經濟政策縱向耦合的重要措施，也是農業合作經濟政策內容具有耦合性的重要保障。

要以統一的農業合作經濟政策目標為基準，重視農業合作經濟政策的橫向耦合，在政策制定實施方面強調農業合作經濟政策內容之間具有相互依存性和關聯性。農業合作經濟政策是通過相應的政策激勵，促進農業合作經濟的發展。從農業方面看，正確的農業合作經濟政策有助于加速農業現代化的實現；從農村方面看，科學的農業合作經濟政策有利于農村社會經濟發展活力的增強；從農民方面看，穩定的農業合作經濟政策有助于增加農民收入。農業合作經濟的發展涉及農業、林業、畜牧、財政、稅務、工商、勞動等多個部門和行業，因此，要注重農業合作經濟涉及部門之間的橫向聯系與溝通，重視農業合作經濟政策內容的橫向耦合。農業合作經濟政策在橫向上是否具有耦合性，關鍵是擬定的農業合作經濟政策是否具有科學性?？茖W的農業合作經濟政策需要經過嚴謹的科學分析與評估，只有充分運用科學民主的決策程序和方法，才能實現農業合作經濟政策橫向間的耦合，從而避免相關部門在落實執行農業合作經濟政策時出現政策重復疊加、文件相互“打架”的現象。這也是發展農業經濟，提高農村社會治理水平，提升農業合作經濟政策效率的本質要求。