新時代建立“農民退休”制度的現實基礎與戰略路徑

鄭雄飛

(北京師范大學 政府管理學院，北京 100875)

千百年來，農民一直是推動我國發展和變革的重要社會力量。而今，“中國特色社會主義進入新時代”，邁入了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。“三農”問題依然是關系國計民生的根本性問題，農民問題是“三農問題”的核心，更是黨和國家工作的重中之重。增進民生福祉是發展的根本目的，十九大要求 ：“在發展中補齊民生短板”，在勞有所得、老有所養等方面不斷取得新進展，建立健全覆蓋全民、城鄉統籌的多層次社會保障體系；完善承包地“三權”分置制度，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。為貫徹十九大新發展理念，近年來的中央農村工作會議和“中央一號文件”多次強調鄉村振興戰略必須強化制度性供給，全面建立職業農民制度并引導符合條件的新型職業農民參加城鎮職工社會保障制度，完善城鄉居民基本養老保險制度，構建多層次農村養老保障體系，推動“三農”工作相關理論創新、實踐創新和制度創新。

當前農村老齡化現象嚴重，“誰來種地”問題日益突出。耕種土地的繁重勞動對于年邁的老年人來說既是沉重的負擔，也不符合他們對美好生活的追求。順應新時代的新要求，加強“三農”相關制度性供給，建立“農民退休”制度，無論是對于農民職業化還是引導農民退出土地經營來說都極為重要。農民退休制度既有利于社會保障尤其是養老保障機制的現代化，保證農民“有更多獲得感”，也有助于完善承包地“三權”分置，發展適度規模經營的現代農業，在“新時代”具有“里程碑式”的歷史意義。

一、“新時代” ：時空寓意和歷史使命

時代是連貫的，是前后相繼或交替的“時空連續體”。十九大關于“中國特色社會主義進入新時代”的戰略判斷，是對十八大以來“中國夢”的時代響應。作為數千年的文明古國，中國曾被拋在現代化潮流之后；實現現代化是數代中國人的夢想，如今這樣的夢想開始進入到現實生活之中(1)李強 ：《從社會學角度看現代化的中國道路》，《社會學研究》2017年第6期。。“新時代”賦予每個中國人最為基本而貼切的時空背景，小到個體生活、大到民族復興都嵌入在它的時空軌跡當中。“時間是人類發展的空間”(2)馬克思、恩格斯 ：《馬克思恩格斯選集(第二卷)》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編，人民出版社1972年版，第195頁。，“空間組織了時間”(3)曼紐爾·卡斯特 ：《網絡社會的崛起》，夏鑄九、王志弘等譯，社會科學文獻出版社2001年版，第466頁。。“新時代”是工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展的時空進程，其間農村人地關系和地權關系正發生深刻變化。

(一)人地關系變化呼喚社會保障制度現代化

隨著農業科學技術發展和農村體制改革的推進，生產方式持續變革，農民對土地的依附關系得到了較大程度的松動。一方面，以育種技術和裝備水平等為標志的農業生產力水平提升，以及地權分離相關土地制度改革，提高了土地利用效率(4)林毅夫 ：《制度、技術與中國農業發展》，上海人民出版社1994年版。，農業的勞動力需求量和承載量均持續降低。另一方面，由于工業化和城鎮化的牽引作用，農村勞動力大批量向城鎮或工業持續轉移(5)李強 ：《影響中國城市流動人口的推力與拉力因素分析》，《中國社會科學》2003年第1期。。十九大報告顯示，十八大以來，“城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民”。據統計，2018年農民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人；農民工平均年齡為40.2歲，比上年提高0.5歲，并呈現逐漸上升趨勢(6)參見《2018年農民工監測調查報告》。。農村人口鄉城遷移尤其是勞動力大規模進城，留守人口多以老人、婦女和兒童為主，加劇了農村人口老齡化。很多體弱甚至高齡多病的老人被迫常年從事農業生產，耕種土地幾乎成為留守老人的沉重負擔，既影響了農業產值提高，也損害了農村老人的生活質量和幸福感。新時代的社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。十九大要求“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”，完善公共服務體系，不斷滿足人們日益增長的美好生活需要。無疑，探索建立“農民退休”制度，通過社會保障替代傳統的家庭保障和土地保障，使農民的獲得感、安全感、幸福感更加充實和可持續，是社會保障制度現代化的內在需要，也是“新時代”實現社會治理現代化的客觀要求。

(二)地權關系變化亟需將“保障”從土地中剝離出來

人地關系變化帶來了農村人口地權訴求的變化，農村的地權結構和地權關系也都悄然變化。人口城市化和農業比較利益相對較低等因素助推了承包地出租、入股、反租倒包等土地流轉行為，甚至出現棄耕撂荒的現象；對很多農戶而言，承包地的生產生活資料功能持續下降。據統計 ：截至2016年，全國承包耕地流轉面積達到4.5億畝，超過承包總面積的三分之一；全國流轉出承包耕地的農戶達到6329.5萬多戶，占承包農戶總數的27.5%。(7)中國農業年鑒編輯委員會 ：《中國農業年鑒2016》，中國農業出版社2017年版，第373頁。可見，伴隨農村勞動力大量轉移，承包地流轉數額巨大，適度規模經營已成為承包地經營管理的客觀趨勢和發展現代農業的必由之路。實踐證明，適度規模經營有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，保障糧食安全和主要農產品供給，促進農業增效和農民增收。

基于充分調查研究，習近平總書記2013年在視察武漢農村綜合產權交易所時提出“三權分置”設想，隨后中央多次發文推行農村承包地“三權”分置。十九大報告進一步明確要求鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。“三權”分置是繼家庭聯產承包責任制之后農村改革的又一重大制度創新，本質上是將土地承包經營權分為承包權和經營權，所有權、承包權、經營權分置并行，引導經營權有序流向種田能手和新型經營主體，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。然而，由于社會保障體系尚不健全，盡管農業比較利益偏低，土地作為基本生產生活的功能依然存在，其保障功能依舊不可忽視。要想充分挖掘雙層經營體制中“統”的價值，通過土地流轉發展規模經營和現代農業，進而提升農村土地資源的利用效率，就需要建立健全統籌城鄉的社會保障體系，降低農民對土地的依賴，把“保障”從土地剝離開來，讓保障和土地各司其職。據此，探索農民自愿退休制度符合“三權”分置的內在精神，也是“新時代”發展現代農業、推動鄉村振興的客觀要求。

二、“新變化” ：社會結構轉型升級與農民身份多元化

新時代人地關系和地權關系的新變化對社會保障提出了新要求，而社會結構轉型則在更深層次對傳統土地保障和家庭保障提出了嚴峻挑戰。整合現行社會保障體系，建立健全“農民退休”制度，更是適應“新時代”社會結構全面轉型升級的內在要求。

(一)社會結構的轉型升級需要強化農村老年保障制度

社會結構是社會諸要素及相互關系按照一定秩序所構成的相對穩定的網絡(8)李培林 ：《關于社會結構的問題——兼論中國傳統社會的特征》，《社會學研究》1991年第1期。。當前社會結構轉型實際上是工業化、城市化和現代化的過程(9)李培林 ：《中國社會學的歷史擔當》，《社會學研究》2016年第5期。，轉型的主體是社會結構，標志是傳統社會向現代化社會轉型、農業社會向工業社會轉型、鄉村社會向城鎮轉型等(10)陸學藝、李培林 ：《中國社會發展報告》，遼寧人民出版社1991年版，第10-29頁。。改革開放以來，我國經濟發展取得了巨大成就，國內生產總值從1978年的3678.7億元增長到2017年的824828.4億元，增長了200多倍；產業結構不斷優化，一二三次產業在國內生產總值中的占比分別從1978年的27.7%、47.7%和24.6%發展成7.9%、40.5%和51.6%。(11)參見《中國統計年鑒2018》。另一方面，隨著人們生活水平和健康水平的不斷提升，男女平均預期壽命也都在不斷提升，分別從1980年的66.28歲和69.27歲提升到2015年的73.64歲和79.43歲。(12)參見《中國人口和就業統計年鑒2017》。無疑，在社會結構轉型過程中如何滿足老年人口的需求并保障他們分享經濟社會發展成果，是民生工作中的重要議題。

經歷多年改革和發展之后，城鄉二元結構總體上逐步松動。歷史性標志是2011年城鎮化率首次超過50%并達到51.3%(13)參見《中國統計年鑒2018》。。而后，農業轉移人口持續增加，2018年農民工總量有28836萬人(14)參見《2018年農民工監測調查報告》。，城鎮化率進一步提升，達到58.5%(15)參見《中國統計年鑒2018》。。至此，以鄉村社會為主體的時代宣告結束，以城市社會為主體的新時代——“城市時代”正式開啟。但是，深層次的城鄉二元結構依然存在，尤其是伴隨勞動力大規模進城，農村老齡化程度大幅增加，出現了人口老齡化的“城鄉倒掛”現象。2017年全國65歲以上老年人口占比11.4%，其中鄉村65歲及以上人口的比重達到13.2%，遠高于城市和鎮的9.9%和10.3%；就老年人口撫養比而言，農村達到19.6%，高于全國15.9%的水平，遠高于城市和鎮的13.0%和14.2%。(16)參見《中國人口和就業統計年鑒2018》。在工業化、市場化和城鎮化的大背景下，地緣關系尤其是血緣關系在社會關系中的社會連帶作用嚴重弱化；傳統的社會差序格局出現松動，家庭保障和土地保障體制機制被嚴重削弱；探索農民退休制度是社會保障制度現代化的內在要求，更是社會結構和社會關系轉型升級的客觀要求。

(二)新時代“農民”身份特征分化需要擬合地權和社保相關制度設計

無論何種形式和狀態，社會結構本質上是各種社會地位之間相互關系的制度化或模式化體系(17)鄭杭生、李路路 ：《社會結構與社會和諧》，《中國人民大學學報》2005年第2期。。社會結構轉型表現在新的社會位置(如職業)大量增加、原有社會角色變更等方面(18)北京大學“社會分化”課題組 ：《現階段我國社會結構的分化與整合》，《中國社會科學》1990年第4期。,其間發生改變甚至發揮潤滑作用的也是社會位置(身份)及其相互關系(社會關系)。身份是社會賦予個人的、與職業及其他社會角色相聯系、標明個體社會地位的類別標志(19)孫立平、王漢生、王思斌等 ：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。，是個體在社會中的位置以及相關權利義務關系的總稱(20)鄭雄飛 ：《身份識別、契約優化與利益共享 ：我國養老保險的制度變遷與路徑探索》，《社會學研究》2016年等1期。。作為一種社會關系，身份是有邊界的，也是動態的，當人們從一種關系轉向另一種關系時，他們的身份也隨之發生改變(21)查爾斯·蒂利 ：《身份、邊界與社會聯系》，謝岳譯，上海世紀出版集團2008年版，第9頁。，社會位置或社會角色及其附著的權利義務結構也都發生變化。改革開放以來，原有城鄉各種身份系列(所有制身份或行政身份)逐步被新的以職業身份為標志的身份系列所取代(22)孫立平、王漢生、王思斌等 ：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。，各方權益訴求多元化趨勢明顯。為協調不同身份間的社會利益關系，各類統籌城鄉、統籌不同行業和身份序列的社會保障制度逐步建立，原有社會保障體系開始轉軌，以整合不同社會身份體系，規范相關的社會關系和優化相應的社會結構。如，2010年《社會保險法》把“農民工”納入城鎮職工養老保險，2014年“新農保”和“城居保”合并為“城鄉居民基本養老保險”，2015年機關事業單位與企業養老保險制度并軌等。

家庭聯產承包責任制開啟了農村的社會結構轉型，推動了人地關系和地權關系的深刻變革。農民和集體的關系由傳統的行政隸屬甚至人身依附關系轉向基于土地承包的經濟利益相互依存關系(23)鄭雄飛 ：《地租的時空解構與權利再生產 ：農村土地“非農化”增值收益分配機制探索》，《社會學研究》2017年第4期。，農戶成為相對獨立自主的經濟社會單元。隨著工業化和城鎮化步伐加快，越來越多農村人口離土離鄉進城務工或生活，土地流轉現象突出，農民出現“兼業化”、“市民化”甚至“職業化”等身份特征分化。他們的地權訴求和社會保障需求都已發生變化，既有一致性也存在差異性。2014年“中央一號文件”推出“三權”分置政策，探索農村土地所有權、承包權和經營權分置并行，要求落實集體所有權，穩定承包權，放活經營權，發展多種形式的適度規模經營，著力推進農業現代化。截至2016年，全國農業經營戶20743萬戶，其中規模農業經營戶398萬戶，全國農業經營單位204萬個，在工商部門注冊的農民合作社多達179萬個(24)參見《第三次全國農業普查主要數據公報(第二號)》。；全國農業生產經營人員31422萬人，其中55歲及以上的10551萬人，占農業生產經營總人數的33.6%(25)參見《第三次全國農業普查主要數據公報(第五號)》。。農村土地“三權分置”是農村改革的重大創新，旨在完善農村雙層經營體制，提高土地利用效率。然而，要想推動農戶轉讓經營權并有序推進，切實達成制度目標，就必須尊重農民意愿，解除農民的后顧之憂，把他們納入社會保障體系。有研究顯示 ：在建立經營權退出機制時，應基于不同農戶的訴求開發不同的補償方式，充分回應農戶的保障性補償訴求，尤其應當降低農地依賴性強的農戶(如老年農民)的退地風險(26)王常偉、顧海英 ：《城鎮住房、農地依賴與農戶承包權退出》，《管理世界》2016年第9期。。可見，探索建立農民退休制度，不僅能夠把老年農民從繁重的體力勞動中解放出來，增加他們的獲得感和幸福感，也是“三權”分置制度有序實施和農民“市民化”、“職業化”和“老齡化”等身份演化分化的內在要求。

三、“新理念” ：退休的“去單位化”和“社會化”

“新時代”社會主要矛盾中的“不平衡不充分”實質上是結構性問題。發揮“另一只看不見的手”即社會結構優化的作用(27)李培林 ：《另一只看不見的手 ：社會結構轉型》，《中國社會科學》1992年第5期。，對于滿足人民日益增長的美好生活需要極為重要。“新時代”是創新、協調、綠色、開發和共享五大發展理念深入貫徹和落實的時代，十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，保證全體人民“有更多獲得感”。所有這些，為探索“農民退休”提供了制度建構的新理念。

(一)職業分化和職業結構調整

科技進步和經濟發展加速社會分工，不斷催生新職業，也推動部分職業的消弭或者改變原有屬性。同時，社會結構轉型，如農業社會向工業社會、鄉村社會向城市社會過渡等，也會帶來行業和產業結構的調整，產生新的職位甚至職業類別。經濟體制改革以來，社會自主性大幅增強，農民、工人和干部等身份序列出現不同程度的多元化，產生了許多新的職業群體，如個體經營者、自由職業者或自雇者、私營企業主群體等(28)鄭杭生、洪大用 ：《當代中國社會結構轉型的主要內涵》，《社會學研究》1996年第1期；李春玲 ：《社會結構變遷中的城鎮社會流動》，《社會學研究》1997年第5期。。退休不再是體制內人員的“專利”，不斷向各行各業拓展。隨著農業的就業容量持續走低，非農部門的就業崗位大幅增加以及工業化城鎮化相關大規模鄉城遷移，第一產業從業人數大幅度下降，第二產業尤其是第三產業就業人員迅速增長。1978年第一產業有28318萬從業人員，2017年下降到20944萬人，第二和第三產業的就業人員則分別從6945萬人、4890萬人增長到21824萬人和34872萬人；總就業人數中三次產業的比重分別由1978年的70.5%、17.3%和12.2%調整為2017年的27.0%、28.1%和44.9%。(29)參見《中國統計年鑒2018》。足見，“新時代”三次產業的就業結構已由“倒三角形”進化成“正三角形”，亟需提高社會保障面向各行各業的包容度，擴大社會保障的惠及面，通過“去單位化”和“社會化”助力社會保障現代化。

(二)職工社會保障“去單位化”

嚴格意義上講，我國農村長期沒有社會保障制度安排(僅有以集體生產為基礎的生計保障和互助保障)，社會保障是城鎮的“專利”。在城鎮，改革開放以前，單位制一直是我國社會的基本組織形態；但經濟體制改革以來，從就業結構看，社會結構轉型表現為單位制解體、告別“單位社會”。據統計，1984年城鎮單位職工有11890萬人，個體勞動者339萬人(30)參見《中國統計年鑒1990》。；2017年底，單位就業人數下降到6064萬，而私營企業和個體就業人數分別增加到13327萬和9348萬(31)參見《中國統計年鑒2018》。。而后，單位制迅速消解，社會結構“去單位化”成為主流；“后單位社會”來臨，個體退休由“在單位”轉向“去單位”(32)田毅鵬、王英娜 ：《單位退休制度研究論綱》，《社會科學戰線》2017年第8期。。1986年，“七五”計劃首次提出“社會保障”概念，國家-單位保障體制逐步向社會保障體制過渡。1993年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出城鎮職工養老和醫療等社會保險實行社會統籌和個人帳戶相結合，改變完全由國家、企業包辦的做法；在農村則根據農民自愿實行個人儲蓄積累養老保險，發展和完善合作醫療制度。此后，各類社會保障制度相繼建立。1994年《關于加快實現社會福利社會化》的發布和1999年城市居民最低生活保障制度的建立，更是全面推動了社會保障的“去單位化”。2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，宣布機關事業單位和企業養老保險制度并軌，掀起了社會保障體系“社會化”建構的高潮。誠然，從本源意義上講，包括養老保險在內的社會保障就是面向全體社會成員而非僅僅局限于國有單位或城鎮職工的風險防御機制，應當從職業者向勞動者、向全體社會成員擴散，進而實現全社會共建共享的價值理念和建制目標。

(三)農民養老保險“社會化”

“農民”是一個多維度的概念。農民作為整體就是村集體，依法獨立行使村民自治權，對集體資產享有排他性的所有權。作為個體，農民則是村集體的成員，享有成員權，有權參與集體事務和享受集體福利，有權承包土地從事農業生產活動并享受“退出權”。和城鎮一樣，農村社會也經歷了就業結構的急劇分化，呈現了“兼業化”“市民化”“職業化”甚至老齡化的發展趨勢。除了勞動力大規模進城務工之外，農村私營企業和個體戶就業人數每年都在大幅增加。據統計，1990年農村私營企業和個體就業人數依次是113萬和1491萬，2017年分別增長到6554萬和4878萬，在農村總就業人數的占比分別由0.2%和3.1%增長到18.6%和13.9%(33)參見《中國統計年鑒2018》。。另一方面，大量勞動力向非農產業轉移，為農業適度規模經營創造了發展空間，但也加劇了農業勞動力老齡化和兼業化，降低了農業生產效率與耕地利用率，“誰來種地”問題日益嚴峻。習近平總書記在2013 年的中央農村工作會議上指出，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，讓農民成為體面的職業，應以培育職業農民為重點，建立專門政策機制，為農業現代化建設和農業持續健康發展提供堅實的人力基礎和保障。

“農民”是一種身份，是村集體的成員；亦是一種職業，是農業的從業人員。然而，同樣作為勞動者，與城鎮職工即便是農民工相比，農業從業人員的社會保障境遇相去甚遠。經濟體制改革之前，農村各項經濟社會制度均是圍繞“土地”構建的，與集體生產經營方式緊密結合，農村老年人通過參與生產活動獲得“工分”或者在喪失勞動力的情況下直接獲得“口糧”，被視為以集體經營為基礎的“土地保障”和“家庭保障”。隨著土地承包到戶、集體經濟組織逐步解體, 農村社會保障演變成以家庭為單位的“土地保障”。在計劃生育相關“少子化”、老齡化甚至“高齡化”的情況下，尤其是伴隨勞動力人口大規模城鎮化，“養兒防老”的家庭保障很難滿足現實需要。2019年城鎮職工養老金迎來了“十五連漲”。然而，農村老年人除了少量居民養老保險或者進城務工參加職工養老保險之外，必須依靠耕種土地和家庭贍養來維持生活。可見，如何耦合農業從業人員者尤其是新型職業農民隊伍建設、“三權分置”相關土地制度改革和統籌城鄉社會保障體系建設等政策紅利，把養老保險從家庭和土地中解脫出來并實現社會化和現代化，進而創新農民退休制度顯得必要且緊迫。

四、“新作為” ：“農民退休”的制度基礎和路徑選擇

新時代“退休”的內涵和外延不斷拓展，需要新的作為。十九大提出深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度；全面實施全民參保計劃，完善城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度并盡快實現全國統籌。如何合理創新涉農涉地相關制度供給，是助力鄉村振興、發展適度規模經營現代農業的關鍵；而要想實現土地經營權的合理集中，就需要整合已有制度并探索體制機制創新，保障農民的正當權益。

(一)農民“退休”的理論分析及其與社會保障的關系

“退休”是一個外延不斷演化的概念。它通常是指達到法定年齡后退出從業狀態，失去從業相關收入，轉而享受社會保險待遇。在發達國家，伴隨社會現代化尤其是社會保障制度建立健全，農民作為一種職業，和其他職業一樣，達到法定年齡之后退出農業生產經營活動，享受社會保險或社會福利待遇。在我國，退休曾具有明顯的身份屬性，用來界定全民所有制或集體所有制企業以及機關事業單位職工的職業狀態。進入轉型期，隨著經濟體制改革深入，體制內外職業隔離逐漸消融，特別是隨著機關事業和企業養老保險制度并軌，“退休”不再囿于體制內，由一種身份象征進化成一種職業狀態。另一方面，農業由于社會化大生產程度低和分工不足等特征并沒有細分出各種職業，尚屬于總體性行業。長期以來從事農業生產活動是農民的主要生產生活來源，農民被認定為“不失業，也不休業”且終生從業的狀態，“退休”問題被長期擱置。但是，隨著農業科學技術不斷發展和農村勞動力大規模進城，在農村承包地“地權分離”的助力下，適度規模經營的現代農業持續發展，新型職業農民和家庭農場甚至農業企業等新型經營主體大量涌現；加上農村社會保險制度的逐步建立，把農民排斥在“退休”之外的認知窠臼正逐步松動甚至達成理念革新。基于農民身份屬性而內生的成員權，結合十九大要求“完善承包地‘三權’分置制度”“穩定土地承包關系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”等戰略規劃，“農民退休”可理解為自愿退出承包地經營權甚至成員權，通過制度建構分享土地增值收益，并享受養老和醫療保險相關待遇。

社會保障制度發展演進助力農民退休。社會保障曾僅是緩和社會矛盾或安撫工人階級的工具，如英國伊麗莎白一世時期的《濟貧法》和德國俾斯麥時期的《疾病保險法》。盡管各國社會保障的制度體系和統計口徑不盡相同，但總體上可以分為職業相關和身份相關兩種 ：德國和日本等國家的社會保障與就業緊密相連，而北歐等福利國家的社會福利待遇通常與國民身份緊密相關。前者采取雇主、個人和政府三方分擔方式來籌集資金，后者則采用政府征收社會保障稅等方式籌資。作為轉型國家，我國很大程度上整合了上述不同國家的不同保障模式，既有職業緊密相關、用人單位和勞動者共同繳費的社會保險，如城鎮職工社會保險，也有與身份相關、個人繳費和政府補貼相結合的社會保險，如城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險。隨著社會現代化的持續推進，社會保險逐漸向全體勞動者甚至全體社會成員擴散，正在經歷普遍化和時空整合的發展趨勢，如城鎮居民醫療保險和養老保險分別與“新農合”和“新農保”并軌。另一方面，隨著社會主要矛盾的變化，為滿足人們日益增長的美好生活需要，比如人口高速流動要求增加待遇或服務供給的流動性和包容性，迫切提高社會保障籌資方式的多元化程度和統籌層次。目前，城鎮居民和農村居民“二合一”的城鄉居民基本養老保險和醫療保險制度已經廣泛建立，與城鎮職工社會保險“三合一”的制度探索也在多地試點并將成為我國社會保險發展的重要趨勢。在現行模式下，“三合一”之后職工和居民之間的待遇水平差異必定非常巨大，如何合理平衡是亟待考慮的現實命題。無疑，提高農民養老相關保障待遇水平，光靠政府投入是遠遠不夠的。在農戶單一經營難以增收或農民收入既定的情況下，通過農民自愿有償“退休”——借由“三權分置”轉讓或部分轉讓承包地經營權甚至退出成員權，既可以適當解放老年人口的耕種負擔、發展適度規模的現代農業，也可以通過讓渡土地權利來提高農民的社會保障待遇甚至發展補充保障來增加農民的獲得感。

(二)農民老年保障相關已有制度建構

退休，不僅是養老保險，還包括醫療等待遇供給。經過多年努力，覆蓋城鄉居民的老年保障體系已基本建立，與農村人口尤其是老年人相關的制度設計主要有城鄉居民基本養老保險和城鄉居民基本醫療保險，還包括最低生活保障、優撫安置、老齡津貼、五保供養、部分計劃生育家庭獎勵扶助、征地補償安置等。就養老保險而言，“新農保”制度實施時，距規定領取年齡不足15年的農村人口，逐年繳費，也可補繳；距規定領取年齡超過15年的，按年繳費；已年滿60周歲的，不用繳費，按月領取基礎養老金——由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，且終身享受待遇。和基本養老保險不同，超過60歲的老人則需要繳納城鄉基本醫療保險費，與中央和地方的財政補貼構成“合作醫療”，并享受醫療保險待遇。關于待遇水平，2016年全國城鄉居民基本養老保險月人均養老金水平為117.2元，比2015年提高0.5元；二級及以下醫療機構政策范圍內住院費用基金支付比例為71.1%，實際住院費用支付比例為62.8%(34)參見《中國社會保險年度發展報告2016》，第24、46頁。。可見，城鄉老年保障制度取得了可喜的成就，但保障待遇尚不足以支撐農村老人的基本生活，需要開源拓渠，進而提高他們的保障性收入。

土地問題是農村改革的關鍵。長期以來，耕種土地一直是農民的主要生活來源。在家庭承包責任制的“兩權”分離模式中，農民通過承包土地獲得了農業生產剩余的控制權。而后，家庭聯產承包的“制度紅利”逐步喪失，盡管農民可以通過流轉土地經營權的方式獲得租金或入股分紅，但顯然已經不能滿足農村人口日益增長的美好生活需要。鑒于時代發展的需要，2014年“中央一號文件”出臺農村土地“三權分置”制度，在尊重農民意愿、維護農民合法利益的原則下，鼓勵農戶轉讓土地經營權，發展多種形式適度規模經營，推動小農戶和現代農業發展有機銜接。2016年9月，《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》出臺，探索進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。在各類政策文本的支持下，該方案連同“三權”分置制度，一道為農村人口退出土地經營甚至承包權提供了制度平臺，也為探索農民退休奠定了制度通道。

(三)“農民退休”的相關路徑探索

基于現有時代背景和政策基礎，建立“農民退休”制度可嘗試從社會保障現代化、土地經營管理體制機制、有效銜接“土地”和“社會保障”權益等方面探索體制機制創新。

首先，探索從土地保障和家庭保障到社會保障的機制整合。社會主義市場經濟體制業已確立并充分發展，社會關系中的行政關系很大程度上被契約關系取代，城鎮化背景下的人口高速流動則進一步削弱了地緣關系和血緣關系在社會關系中的紐帶作用。盡管家庭和土地對于農民依然非常重要，但難以滿足老年人追求美好生活和風險管控的需要。社會治理現代化無疑離不開社會保障現代化。就農村人口而言，需要把保障從土地中剝離開來、從家庭中分離出來，通過“大數法則”和互助共濟等社會化機制來實現貢獻共擔和收益共享。十九大明確要求健全“全民參保計劃”，全面建成具有覆蓋全民、城鄉統籌等特征的多層次社會保障體系。就農民老年保障而言，城鄉基本養老保險和基本醫療保險已經實現了制度上的全覆蓋，但在待遇水平上尚屬于初級水準，需要實現籌集方式多元化并提高基本保障之外補充保障的待遇水平(如與企業年金和職業年金相對應的“土地年金”等)是必要的戰略選擇。

第二，探索承包地經營權轉讓與“農民退休”相關體制機制創新。新時代是新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步發展的時代，土地經營權轉讓是提升農村土地利用效率和發展現代農業的客觀要求。作為未來相當長時間的行動綱領，十九大要求完善承包地“三權”分置制度，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，拓寬農民增收渠道。“三權分置”旨在引導土地經營權有序流轉，發展多種形式適度規模經營，同時強調必須堅持家庭經營的基礎性地位，尊重農民意愿，把選擇權交給農民。聚焦“農民退休”，可通過建立經營權轉讓與退休掛鉤的機制，探索土地增值收益長期共享(如分紅)和保障性補償(如躉交保險費用)相結合的老年保障體制機制，比如土地年金的形式，讓農民獲得基本保障之外的補充保障待遇。

第三，協調進城落戶農民的地權自愿有償退出機制與“農民退休”制度。除“在農”退休之外，隨子女遷移進城以及自身對城鎮生活的向往皆為農村人口尤其是老年人美好生活的需求。2016年《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》要求建立“三權”自愿有償退出機制，在自愿的基礎上引導農民轉讓土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。土地有償退出的補償機制多種多樣，如一次性貨幣補償、社會保障安置(如土地年金)和長期增值收益分享等。就“退休”而言，可通過保障性補償的方式，為達到法定退休年齡的農村人口躉交養老和醫療保險費，讓農民體面退休。這吻合十九大要求全面建成“覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”的會議精神，既有助于銜接農村和城鎮養老保障體系，也有助于把土地權益直接轉化為養老利益，進而增加農村老人的收入保障水平。

最后，極為關鍵的是，農民不同于普通的職工，即便是在“三權分置”極致完善且農民實現充分職業化的現代農業形態下，農民還擁有村集體成員的身份，承包農地從事農業生產是其成員權的體現。是否退休或者選擇何時退休，是農民自主的法定權利。因而，農民“退休”必須是自愿的，且應當建立充分體現農民意愿和保障農民權益的彈性選擇機制。