非礦山企業集團礦山資源開發內部協同單位資質研究

胡國宏，鐘虎臣，熊傲然

（中國葛洲壩集團投資控股有限公司，湖北 武漢 430000）

砂石骨料礦山行業現階段的高盈利性以及未來廣闊的發展前景吸引了眾多企業進入，水電、水泥、化工、鐵路、建筑、建材、鋼鐵、金融等大型企業依靠強大的資本優勢，均大規模進軍砂石骨料礦山行業。礦山開發是個復雜的系統，骨料礦山的開采存在生產技術復雜、管理難度大、安全風險高的特點，涉及礦山工程建設、資源開采、礦區環境保護等各方面。生產作業單位應具備相應安全生產條件，特別是技術力量、設備設施、資金和資質條件等。

1 存在的問題

開展砂石骨料礦山資源開發主要分為前期準備、礦山建設和生產運營等三個階段，其中 ：礦山建設階段由礦山企業采用招標方式選擇合格的施工單位負責礦山工程建設工作，并委托具有相應資質的監理公司負責監督工程施工 ；生產運營階段由礦山企業采用招標方式選擇合格的施工單位負責資源開采工作。

目前非礦山企業集團開展砂石骨料礦山資源開發存在以下問題 ：

（1）現階段推進的各類生產規模的砂石骨料項目，在項目建設階段，大都要求承包單位具有礦山工程施工總承包一級資質，大部分非礦山企業集團內部具有相應資質的單位數量較少。

（2）采礦運營階段的生產作業承包單位應具有相應承包資質（按照或參照礦山建設工程施工承包的資質要求），大部分非礦山企業集團內部具有相應資質的單位數量也較少。

2 政策分析

2.1 資質要求

（1）礦山作業承包。承包是對承包經營責任制的簡稱，是按所有權與經營權分離的原則，以合同承包的形式，確定企業與承包人之間的責、權、利關系，實現承包者的自主經營，保證企業生產者和經營者的合理經濟利益。由于礦山作業的復雜性及高風險性，礦山作業承包單位應具備相應資質 ：①根據《中華人民共和國安全生產法》第四十六條之規定，生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人。②根據《建設工程安全生產管理條例》第二十條之規定，施工單位從事建設工程的新建、擴建、改建和拆除等活動的，應當具備國家規定的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和安全生產等條件，依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承攬工程。

（2）建設階段礦山工程承包。目前我國礦山建設的慣例是采用公開招標的方式確定承包單位負責礦山基建工程施工，礦山建設工程由國務院和省、市政府的建設行政主管部門管理，有一整套的監管法規對業內企業的資質提出了明確要求。其中根據《建筑業企業資質標準》，具備礦山工程總承包資質的企業，可承擔建材礦山工程施工范圍規定如下 ：①礦山工程施工總承包一級資質可承擔各類礦山工程的施工。②礦山工程施工總承包二級資質可承擔 80萬 t/年以下石灰石礦等建材礦山工程的施工。③礦山工程施工總承包三級資質可承擔 48 萬 t/年以下石灰石礦等建材礦山工程的施工。

（3）運營階段采礦工程承包。目前國家尚無相關采礦作業承包資質的規定及要求，采礦運營階段的承包資質管理游走在自然資源部、應急管理部、住房和城鄉建設部三部門之間的政策邊緣，實際上處于無明確監管狀態。但考慮到監管需要，國家安全生產監督管理總局于 2013 年發布了《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》，對業內企業的資質提出了明確要求。

參照礦山建設工程施工承包單位的資質要求，根據《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》第十九條之規定，承包單位應當依法取得非煤礦山相應等級的施工資質，并在其資質范圍內承包工程。

承包金屬非金屬礦山生產、作業工程的資質等級，應當符合下列要求 ：①總承包大型地下礦山工程和深凹露天、高陡邊坡及地質條件復雜的大型露天礦山工程的，具備礦山工程施工總承包二級以上（含本級，下同）施工資質。②總承包中型、小型地下礦山工程的，具備礦山工程施工總承包三級以上施工資質。③總承包其他露天礦山工程和分項承包金屬非金屬礦山工程的，具備礦山工程施工總承包或者相關的專業承包資質，具體規定由省級人民政府安全生產監督管理部門制定。

2.2 采礦權出租（承包）

（1）出租。①根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第四十九條之規定，礦業權出租是指礦業權人作為出租人將礦業權租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。②根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六條之規定，礦業權人可以依照本規定出租礦業權。③根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三十六條之規定，礦業權的出租，按照礦業權轉讓的條件和程序進行管理，由原發證機關審查批準。

（2）承包。①根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三十八條之規定，采礦權人不得將采礦權以承包等方式轉給他人開采經營。②根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十五條之規定，以承包等方式擅自將采礦權轉給他人進行采礦的，由縣級以上人民政府負責地質礦產管理工作的部門按照國務院地質礦

產主管部門規定的權限對其進行處罰。

2.3 礦山托管

礦山托管經營是指出資者或其代表在所有權不變的條件下，以契約形式在一定的時間內將礦山企業的整體或部分資產的經營權、處置權，有條件地讓渡給其他法人或自然人行使（經營）。

礦山托管模式不涉及產權轉讓，目前礦山整體托管工作隨著國家相關部門的要求日趨嚴格已愈加規范，而關于非礦山企業的托管政策及實例較少，僅有部分文件對這方面有所提及，其中。

（1）根據《國務院關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020 年）的通知》，要求大力發展資源產業托管服務、工程和管理咨詢。

（2）根據《國家安全監管總局關于加強注冊安全工程師工作的指導意見》，要求積極培育注安師事務所，其業務范圍主要包括安全生產托管、安全審計等。

（3）根據《關于印發 ＜ 山東省非煤礦山安全生產攻堅克難工作方案 ＞ 的通知》對非礦企業托管工作參照礦企托管提出的要求，鼓勵專業化安全管理團隊以托管、入股等方式管理礦山。礦山托管必須是整體托管，托管雙方必須簽訂協議或合同，劃分好相應的責任。實行專業化爆破隊伍對露天采石場實施爆破作業。

（4）根據《中華全國律師協會律師參與礦業并購業務操作指引》，礦業整合托管模式及操作流程有相應規范，托管程序中的律師服務也有相應要求。

3 工作思路

（1）資質管理。非礦山企業集團開展的砂石骨料礦山資源開發項目的建設期需要協同建設單位具有礦山工程施工總承包相應資質，否則會招致主管部門的處罰。不具備資質的內部協同建設單位應及時獲取相應資質 ；擁有資質但不滿足項目建設需求的單位應升級至相應資質，或采取資質合作等方式滿足要求，避免建設期因資質不達標而帶來的系列問題。

（2）合同采礦。礦山開采生產權與礦山開采所有權分開的管理模式，稱之為兩權合同采礦。擁有采礦權的企業以承包的方式將采礦生產權利轉給專業的生產管理公司，采出能源由采礦權所有者進行銷售，采礦權所有者依法履行義務，并做好礦山監管。

（3）采礦權出租。在不改變采礦權主體的情況下，采礦權人通過簽訂采礦權租賃合同或者承包合同進行采礦權出租或者承包，使承租人或承包人事實上行使開采礦產資源的權利。相關規定并未禁止所有采礦承包行為，而是禁止擅自以承包形式轉讓采礦權。因此采礦權人在出租或承包期間，應按照規定完善相關手續，履行法定義務并承擔相應法律責任，避免因采礦權承包沒有法律規制程序，而導致在發生糾紛訴至法院后，有可能被認定為非法轉讓采礦權行為而無效。

（4）整體托管。目前關于非礦企業整體托管并無完善法律規制，但是根據部分省區安監部門有關文件，可以參照煤礦企業整體托管管理辦法，對非煤礦山企業開展托管工作。一方面，委托單位要加強安全主體責任的落實 ；另一方面，承托單位必須提高承托管理水平，確保礦山安全生產。

4 結語

非礦山企業集團開展礦山資源開發內部協同工作，在項目建設期需敦促其內部協同單位解決資質問題 ；其下屬項目公司可在項目運營期通過合法的采礦權出租、合同采礦模式或以礦山企業建設期托管的形式開展采礦運營工作。