基層動物衛生監督執法工作的探討

蔡其表 泉州市豐澤區農業農村和水利局 福建泉州 362000

2018年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》。這是中央深化黨和國家機構改革的一項重大決策，是指導新時期農業農村法治建設、全面推進農業農村依法行政的綱領性文件。按照一個部門原則上設立一支執法隊伍的要求，全面整合農業農村系統各支執法隊伍，將原農業綜合執法機構承擔的非行政執法職能都剝離出去，進一步解決農業執法各自為政、多頭分散、執法缺位、不到位等問題。

行政處罰是行政執法工作的中心環節，在農業綜合執法機構歷史性改革背景下，筆者結合幾年來經手的案件和積累的執法工作經驗，圍繞動物衛生監督執法領域行政處罰有關內容進行探討，希望能對基層動物衛生監督執法工作有一定助益。

1 行政處罰的案源

行政處罰是行政執法部門履職盡責、維護良好社會經濟秩序的必要手段。案源猶如源頭之水，是行政處罰的基礎。如何發現案源、利用好案源是行政處罰的重要課題，越來越受到各級執法部門和辦案人員的重視。案源主要有以下五個方面。

1.1 日常執法巡查 巡查工作貫穿于執法人員日常工作之中，是執法人員的本職工作，也是發現案源的最基本途徑。這需要一定的執法經驗，巡查人員要知道在日常檢查中通常在哪些方面可能發現問題。如在檢查獸藥經營企業時，執法人員要查看獸藥是否已過保質期、是否按處方藥和非處方藥分別擺放，而不僅是看獸藥架上的獸藥是否擺放整齊；查看戶外獸藥廣告時，執法人員的職業思維是這則廣告中是否含有不得使用的宣傳用語，而不僅是廣告整體是否美觀。

1.2 產品質量抽驗 農產品和農業投入品質量關乎食品安全和群眾切身利益，對生產經營者生產經營的產品質量進行抽檢，將檢測不合格、有危害的農產品和農業投入品排除在市場之外，并根據檢測結果對生產經營不合格產品的生產經營者進行處罰，是監督執法一項重點工作。如飼料、飼料添加劑和獸藥生產經營者生產經營不符合產品質量標準產品的行為等。

1.3 專項整治行動 行政執法機構每年都會對特定行業或特定經營行為開展專項整治，旨在規范行業和經營行為。如動物診所超范圍從事動物診療行為（從事顱腔、胸腔和腹腔手術）；未經注冊執業獸醫師開具處方的行為；動物診療機構獸用處方箋未按規定保存的行為；獸藥經營企業獸用處方藥購銷記錄未按規定保存的行為等。

1.4 消費者投訴 目前消費者投訴的途徑越來越多，有12345等網絡或電話平臺以及郵寄信件等方式。如投訴寵物或寵物用品店無獸藥經營許可證經營獸藥或無動物診療許可證從事動物診療行為等。

1.5 交辦或移送的案件 即由上級交辦或其他部門移送的案件。

2 行政處罰的實體

行政處罰實體有處罰主體、被處罰主體、證據采信等。

2.1 處罰主體 行政執法單位涉及的法律法規很多，在處理案件時一定要先厘清案件性質，明確自己是否為行政處罰主體，再予以立案處理。

以下為一宗消費者投訴案例。舉報人以掛號信的方式進行投訴，舉報人異地通過互聯網在我行政區域內的一家網商購買了一瓶獸藥。時隔三個月，舉報人投訴該網商無獸藥經營許可證經營假獸藥，并附有相關交易材料。執法人員根據舉報人提供的材料開展實地檢查，發現該網商屬異地注冊公司，檢查地址只是發貨倉庫。為了防止由于時間拖延而使證據遺失或受到破壞，執法人員當即做了現場勘驗筆錄，并經執法機構負責人批準對該網商的網絡交易記錄進行證據登記保存。考慮到該網商屬異地注冊公司，存在處罰主體為異地執法機構的可能，執法人員發函請求該網商注冊地執法機構調查。經調查，該網商屬電商虛擬公司，在注冊地無實體經營場所和倉庫。因此，最后明確我單位為處罰主體，并對該舉報事項予以立案處理。案由是涉嫌無獸藥經營許可證通過互聯網銷售假獸藥案。

2.2 被處罰主體 隨著社會的發展，被處罰主體的類型越來越多，需要我們根據法律法規具體案件具體分析。在執法檢查過程中，最基本的環節就是查看擬被處罰主體的身份證明材料，如營業執照。

以下為日常執法巡查相關案例。（1）抽查動物診療行業行為。執法人員發現某動物診療機構再次未公示從業人員基本情況，隨即進行現場勘驗活動，并經執法機構負責人批準對客觀事實進行證據登記保存。因該動物診療機構營業執照類型為個體工商戶（在法律上視為公民個人，而不是單位），所以確定擬被處罰主體是個人，在處罰決定書上的表述應該是個人姓名，而不是字號，對其處50元以下行政處罰或警告，適用簡易程序。案由是涉嫌未公示從業人員基本情況案。（2）抽查寵物店經營行為。執法人員發現某寵物店正在從事動物診療活動，隨即進行現場勘驗活動，并經執法機構負責人批準對相關證據進行證據登記保存。因該案件涉及擬被處罰主體有寵物店和具體實施動物診療的人員，因此，要分別以涉嫌未取得動物診療許可證從事動物診療活動和未經獸醫執業注冊從事動物診療活動予以立案處理。

2.3 證據采信 行政處罰案件一定要違法事實清楚才能定性，而后決定行政處罰。而事實清楚的表現形式就是證據確實、充分，證據的形式符合法律規定。主要把握好三個方面：證據的關聯性、客觀性、合法性。

2.3.1 證據的關聯性 是指證據必須與需要證明的案件事實或其他爭議事實具有一定的聯系，關聯性也稱相關性。

以下為一宗專項整治行動案例。為規范動物診療機構行業行為，對轄區內動物診療機構的診療活動開展專項檢查。執法人員發現某動物診療機構存檔的處方箋存在沒有注冊執業獸醫師簽字的情況，經執法機構負責人批準對相關材料進行了證據登記保存，并予以立案調查。在調查詢問階段，執法人員只是對該機構負責人做了調查詢問，并結合相關證據就提出對該動物診療機構行政處罰的處理意見。到了案件處理意見審批階段，因執法人員擬確定的被處罰主體與掌握的證據之間沒有關聯性，執法機構負責人要求執法人員對該案件重新調查，該案件的擬被處罰主體應該是出具該處方箋的具體人員。案由是涉嫌未在獸醫處方箋上簽注冊執業獸醫師姓名案。

2.3.2 證據的客觀性 是指證據作為已發生的案件事實的客觀遺留，是不以人的主觀意志為轉移的客觀存在，客觀性也稱真實性。但一個案件發生后，人們對物件或痕跡的反映是通過語言、文字陳述出來的事實，屬于經驗事實，并不能完全反映客觀存在，一切證據材料必須經過查證屬實，才能作為定案的依據。

以下為一宗農業投入品抽檢案例。執法人員對某農業投入品生產企業的某批產品進行抽檢，送檢樣品經檢測質量不合格。在收到檢測報告和異議處理通知單后，生產企業負責人當即提出異議申訴申請。檢測報告作為證據是否有客觀性，要看留樣與送樣是否有同樣的量和質，留樣是查證檢測報告結果屬實的關鍵，不得馬虎。

2.3.3 證據的合法性 是指證據的主體、證據的形式和收集程序或提取方法必須符合法律法規的有關規定。

2.3.3.1 證據的主體 包括作證主體和取證主體。

2.3.3.1.1 作證主體 指能夠辨別是非、具有認識其作證行為后果和正確表達意志的人。不具備證人能力的人（如不具有認知能力的精神病人）提供的證言，即使具備了關聯性和客觀性，也不能被采用；不具備鑒定人資格的機構做出的鑒定結論，也不符合證據的合法性。

2.3.3.1.2 取證主體 調查取證的執法機構主體資格要合法，且不能超越執法權限辦案；辦案人員的主體資格要合法，且由執法機構負責人指定其辦案。在基層，由于執法人員數量少，存在被指定的辦案人員無法親歷案件調查且在取證文書上簽字的情況，這樣取得的證據在行政訴訟中將被定為無效證據，也會出現同一個執法人員在同一時間不同地點對不同人進行詢問的笑話。

2.3.3.2 證據的形式 指案件事實的外在表現方式，是審查判斷證據可采信的重要內容和途徑。按照證據的不同表現形式，把行政處罰證據分為以下幾種：書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定材料、勘驗和現場筆錄等。

2.3.3.2.1 書證 指以文字、符號、圖形等形式所記載的內容或表達的思想來證明案件事實的證據。有關部門的證據資料、執法機構的調查詢問筆錄都屬于書證。

1）有關部門的證據資料，力求取得原件，也可以是與原件核對無誤的復印件，并加蓋提供部門的印章。以下為一宗公安機關移送案件。某運輸公司運輸未附有檢疫證明的動物產品在高速出口被公安機關查獲。公安機關扣押其車輛及該車動物產品，并將動物產品經有資質的動物疫病檢測單位檢測合格后予以拍賣。而后，公安機關就該運輸公司運輸未附有檢疫證明的動物產品應當予以行政處罰為由向我單位移送案件，有公安機關移送函，移送的資料為加蓋該公安機關單位印章（包括騎縫章）的卷宗。

2）執法機構的調查詢問筆錄要有：（1）兩名以上執法人員調查詢問和表明身份、亮明執法證件的記錄，并分別在筆錄上簽字，不能代簽。（2）提取被調查詢問人的身份證明，避免其簽的姓名與身份證明上的姓名不一致。（3）詢問清楚違法的時間、地點、行為人、行為和與案件性質關聯的情節及后果。（4）被調查詢問人逐頁簽字，沒簽字的那頁沒有證據效力。

2.3.3.2.2 物證 指以自身存在的外部形態、重量、規格、質量等存在狀況和物質屬性來證明待證事實的物品或痕跡。

以上述農業投入品抽檢案例進行分析。在現場勘驗階段，執法人員在企業的成品倉庫發現還有該批產品的庫存。為防止庫存產品被轉移，執法人員經執法機構負責人批準對其進行證據登記保存，并告知企業在登記保存期間不得銷毀或轉移被保存的物品。

2.3.3.2.3 視聽資料 指以錄音磁帶、錄像帶、電影膠片或電子計算機相關設備存儲的作為證明案件事實的音響、活動影像和圖形。

以上述農業投入品抽檢案例進行分析。在調查詢問階段，企業負責人質疑執法人員的采樣程序，采集的樣品不具代表性，檢測、復檢報告都無法真實反映該批產品的質量。執法人員就當時采樣的視聽資料當面予以質證。在客觀事實面前，企業負責人認可了采樣程序。因此，采樣過程如果不符合采樣標準，檢測結果將受到質疑，處罰案件將被撤銷、重做。

另外，對于未經對方當事人同意私自錄制的視聽資料，只要是出于同違法行為作斗爭和維護國家、社會公共利益為目的，且確實需要偷錄、偷拍的，在履行必要的內部行政審批手續后，不以侵害他人的合法權益（如侵害隱私）或者違反法律禁止性規定的方法（如竊聽）取得的，如在打擊私屠濫宰專項整治行動中，秘密錄制私屠濫宰窩點違法行為的錄像資料，并沒有給他人合法權益造成不法侵害，可以作為認定案件事實的依據。

2.3.3.2.4 證人證言 指證人客觀陳述其親歷的案件事實，其要件是：（1）寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，附有證人的身份證明材料。（2）證人的簽字蓋章、注明出具日期和兩名以上取證執法人員的簽字（不能代簽）。（3）執法機構在詢問證人時，應當個別進行并告知其作偽證的法律責任。（4）對法人身份的處罰對象取證的時候，要有該單位蓋章，除了調查詢問筆錄，其它證據都要有章，部分證據只有簽字、沒有蓋章是沒有法律效力的，如授權委托書。

2.3.3.2.5 當事人陳述 指與案件本身有直接利害關系的當事人向執法機構作出與案件有關的法律事實或證據事實的敘述，這是當事人的權利。執法機構在作出行政處罰決定之前，要給予當事人陳述申辯時間。并需在行政處罰事先告知書上寫明，一般為三天，從當事人收到文書的次日起算。拒絕聽取當事人的陳述申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外，但需由當事人寫一個放棄陳述申辯的文書，形式不限。

2.3.3.2.6 鑒定材料 指運用專門知識或技能，對某些專門性問題進行分析、判斷后所作出的結論意見。采集這類證據應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程。鑒定結論應是明確的，如果執法機構認為鑒定結論有疑問，可申請鑒定人作出解釋、補充鑒定或重新鑒定。

2.3.3.2.7 勘驗和現場筆錄 指執法人員對物證和現場進行勘驗時，對過程、方法和結果以及當場進行的處罰所作出的文字記載材料。其要件是：（1）載明時間、地點和事件等內容，對所見客觀事實的記錄應當準確，不應出現“大約”、“可能”等表示不確定性的表述。（2）當事人簽字、注明日期和兩名以上執法人員簽字（不能代簽）。當事人拒絕簽字或者不能簽字的，應當注明原因，有其他人在現場的，可由其他人簽字證明。

2.3.3.3 證據的收集程序或提取方法 指執法機構收集、提取證據所應遵循的程序、方法和滿足的條件。除可以當場作出的行政處罰外，為了保障他人的合法權利不至于因為證據的違法取得而受到侵害，法律規定證據取得方法必須合法。

以上述農業投入品抽檢案例進行分析。在調查詢問階段，生產企業負責人在認可采樣程序后，提供了自己準備的該批產品生產銷售記錄。但他提供的記錄與執法人員采樣送檢階段按取證程序登記保存的生產銷售記錄不符，欲通過改動原有數據逃避重責。經過嚴謹的質證，生產企業負責人承認了執法人員證據收集程序的合法性。因此，在采樣過程中，執法人員要提前將生產經營者生產經營產品的相關記錄按取證程序進行登記保存，以備因產品質量不合格時作為證據，防止生產經營者改動原有數據，逃避處罰。

3 行政處罰的原則

行政處罰法的原則是堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人和其它組織自學守法，處罰要根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度相當。執法機構要本著公平公正的態度予以嚴格適用本級自由裁量權，行政處罰的內容要適當，以下是幾種應當依法從輕或者減輕行政處罰的情形：（1）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（2）受他人脅迫有違法行為的；（3）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（4）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

4 結 語

行政執法的總原則就是一定要公平公正，依法辦事。執法時要把所適用的法律吃透，記錄要準確、嚴謹、全面，這樣才會成為一名合格的執法者，做出正確的處罰決定和合格的執法卷宗。