新時代我國水利現代化進程評估分析

(水利部發展研究中心,北京 100036)

中國共產黨第十九次全國代表大會對我國社會主義現代化建設做出了新的戰略安排,構建了從2020 年到21 世紀中葉兩個階段的宏偉藍圖,完整勾畫了我國社會主義現代化建設的時間表、路線圖。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化做出重大部署,系統描繪了新時代中國特色社會主義制度的圖譜。水利現代化是國家現代化的重要組成部分,是實現國家現代化的重要支撐和保障。為加快推進水利現代化,2011 年中央1 號文件提出,要努力探索具有中國特色水利現代化的道路[1]。2018年2 月,水利部印發了《加快推進新時代水利現代化的指導意見》,對新時代加快推進水利現代化做出了部署和安排[2]。

水利現代化進程評估是開展水利現代化建設的重要基礎性研究。近年來,國內學者圍繞水利現代化內涵、評價指標體系和方法構建等方面內容開展了一系列研究,如水利部水利現代化研究課題組于2000 年首次對我國水利現代化的特征、定義及內涵進行了闡述,并提出了水利現代化評價指標體系[3-4];王亞華等[5]從安全性、經濟性、舒適性以及水生態環境4 個維度,構建了中國水利現代化評價指標體系,并對2010 年我國水利現代化綜合實現程度進行了評估;傅春等[6-9]也分別建立了水利現代化評價指標體系,對全國以及典型省份現代化水平進行了評價計算。水利部發展研究中心水利現代化進程評估課題組從2008 年起便開展了水利現代化相關問題研究,2013 年初步構建了由12 個指標組成的水利現代化評價指標體系[10-11]。從已有研究成果來看,目前對水利現代化研究日趨深入,相關研究在水利現代化評價指標體系構架、階段劃分以及評價方法適用性等方面取得了不少成果。由于水利現代化是一個動態發展的過程,隨著經濟社會發展水平的不斷提高以及發展階段的不同時期,水利現代化的內涵和特征、評價標準、評價方法也有所不同,水利現代化評價指標體系也需要隨著國民經濟的發展和新時代下水利工作的要求不斷調整完善,才能對我國水利現代化進行客觀的評估。已有的關于水利現代化的研究多為黨的十九大以前的成果,不能很好地反映當前形勢變化以及新時代水利發展方向的要求,迫切需要在新時代背景之下,重新審視水利現代化的內涵和要求,進一步完善水利現代化進程評估方法。

本文在水利部發展研究中心歷年水利現代化研究成果的基礎上,根據新時代形勢要求,對我國水利現代化評價指標體系進行進一步完善,并對2017 年度我國水利現代化水平進行評估分析,提出有關對策建議,為加快推進我國水利現代化提供參考。

1 新時代水利現代化內涵

隨著中國特色社會主義進入新時代,水利事業發展也進入了新時代。“十六字”治水思路的提出,建設造福人民幸福河的偉大號召,堅持人與自然和諧共生被納入新時代中國特色社會主義基本方略,以及現階段人民群眾對優質水資源、健康水生態、宜居水環境的更高需求等,均賦予了新時代水利工作新的內涵,與此同時,水利現代化的內涵和要求也在不斷深化和豐富。

基于現代化的含義,水利現代化可以理解為水利成為現代的,適合現代需要的行為、過程或狀態。結合國家現代化內涵以及新形勢對水利工作的要求,水利現代化的內涵可概括為:水利現代化是國家現代化的重要組成部分,是以生態文明思想、新時代治水思路和可持續的高質量發展理論為指導;是我國水利基礎設施和水利科學技術全面提升的過程,是治水、管水理念和水利管理制度深刻變革的過程,是水利滿足、適應和促進經濟社會可持續發展與國家現代化的過程,是水利追趕、達到和保持世界水利發展先進水平,實現水利治理體系和治理能力現代化的過程。新時代我國水利現代化的內涵應體現以下幾個方面:

a.圍繞建設現代水利工程體系,加強水利工程的優化布局和升級改造,不斷提高規劃設計和建設標準,逐步形成較為完善的江河湖泊治理和水資源配置工程體系,促進城鄉防洪、供水保障能力達到先進水平,實現人口分布、經濟結構、產業布局與水資源水環境承載能力相適應。

b.圍繞水資源可持續利用,統籌生活、生產、生態用水需求,兼顧上下游、左右岸、干支流,通過強化節水、嚴格管控、優化配置、科學調度,不斷提高水資源的集約高效利用水平,為經濟社會高質量發展提供優質的水資源保障。

c.圍繞美麗中國建設,堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理,通過部門、流域、區域的聯防聯控、共保共治,統籌做好水源涵養、水土保持、江河湖泊治理,實現河暢、水清、岸綠、景美,建設美麗河湖,打造健康水生態、宜居水環境。

d.圍繞水利治理體系與治理能力現代化,通過加快智慧水利建設,促進互聯網、大數據等新一代信息技術與水利的深度融合,構建對水利業務的全面感知、高效安全傳輸、智能應用等體系,全面提升水利數字化、網絡化、智慧化管理水平;通過完善江河湖泊、水資源、水利工程等領域管理法規制度體系,全面提高依法治水、管水水平。

2 我國水利現代化進程評估方法

2.1 評估目標

通過構建一套科學合理的評價指標體系和方法,客觀衡量分析我國水利現代化水平,綜合研判我國水利現代化所處階段。

2.2 指標選取原則

指標選取的原則主要包括系統性、代表性、相關性、獨立性、可獲得性和單調性等原則[1,10]。

2.3 指標選取

采用層次分析法構建我國水利現代化評價指標體系,指標體系框架包括目標層、準則層和指標層。目標層即水利現代化指數,綜合反映區域水利現代化發展水平。準則層共設置4 個指標:①防洪供水保障指標,主要反映水利對防洪抗旱安全和生產生活用水的保障水平;②水資源可持續利用指標,主要反映水資源支撐經濟社會可持續發展水平;③水生態環境保護指標,主要反映水利在水生態環境保護方面所發揮的作用;④水利管理指標,主要反映水利管理能力和服務水平。4 個準則層指標基本上涵蓋了水利發展的主要方面,體現了保障國家水安全和水利改革發展總基調的要求。我國水利現代化評價指標體系見表1。

除了表中設置的16 項指標外,還有一些指標能夠很好地反映水利現代化的發展方向,然而,受基礎工作、監測統計能力等限制,這些指標有的缺乏權威定義,有的指標數據無法獲取,為保障評估工作順利開展,本文未將其列為評價指標,但可以作為以后完善的方向。

2.4 指標權重

采用等權重來確定各準則層指標權重,4 個準則層指標反映了水利工作的不同方面,權重均為1/4,準則層下指標權重按指標的相對重要程度兩兩比較確定。

防洪供水保障準則層下設5 個指標,分為防洪抗旱和供水保障兩個方面,權重相等,均為1/8。其中,防洪抗旱指標又分為洪澇災害和干旱災害年均損失率2 個指標,權重相等,分別為1/16。供水保障指標又劃分為城鄉生活生產供水保障和灌溉用水保障(用有效灌溉面積率表征)兩個指數,權重相等,分別為1/16,城鄉生活生產供水保障分為城市公共供水普及率和農村自來水普及率兩個指標,權重相等,均為1/32。

水資源可持續利用準則層下設4 個指標,包括總的用水效率(用萬元GDP 用水量指標表征)、工業用水效率(用萬元工業增加值用水量表征)、農業用水效率(用農田灌溉用水有效利用系數表征)和城市再生水利用水平(用城市再生水利用比率表征)4個方面,這4 個方面權重相等,均為1/16。

表1 我國水利現代化評價指標及目標值

水生態環境保護準則層下設3 個指標,包括水資源保護和水土流失治理(用適宜治理水土流失面積治理率表征)兩個方面,權重相等,分別為1/8。其中,水資源保護包括河湖水資源保護(用全國重要江河湖泊水功能區達標率指標表征)和城市污水處理率(用城市污水集中處理率表征)兩個方面,分別從措施和效果兩方面反映水資源保護水平,權重相等,均為1/16。

水利管理準則層下設4 個指標,包括水利信息化水平、水利工程建設與運行管理水平、河湖管理水平以及人才建設情況(用大專以上學歷人才比例表征),從不同方面表征水利管理水平,權重相等,均為1/16。

2.5 指標目標值

根據黨的十九大提出的“兩個一百年”奮斗目標,參考發達國家先進水平,并結合我國經濟社會發展實際,分不同類別設定指標目標值。對于水旱災害損失率、城市公共供水普及率、城市污水集中處理率等指標,主要參考發達國家相關指標設定;城市再生水利用率、水土流失治理能力等指標,則是結合我國具體情況來設定;其他指標是按照接近指標理想值水平進行確定。

2.6 評價方法

水利現代化程度的判定標準為水利現代化指數,其計算公式為

式中:I為水利現代化指數;αi為指標權重因子;pi為指標得分,正向指標得分為指標值與指標目標值的比值,負向指標得分為指標目標值與指標值的比值,若大于或等于1,取值為1。

2.7 水利現代化進程劃分

根據水利發展不同階段的特點,將水利現代化進程大致劃分為準備階段(40 以下)、起步階段(40～60)、快速發展階段(60～80)以及發達階段(80 以上)4 個階段[6],并規定,當水利現代化指數達到或接近滿分時,即為完全實現水利現代化,當各單項指標實現程度達到80%以上,且水利現代化指數達到90 以上,即為基本實現水利現代化[10]。

2.8 相關性檢驗

根據指標選取原則,對于一個綜合評價指標體系,各評價指標之間既要遵循獨立性原則,又要滿足一定的相關性。獨立性原則即指標的內涵具有相對的獨立性,指標之間相關性程度不能過高,否則會導致指標的相互重疊和重復評價;相關性原則即指各評價指標之間應滿足一定的相關性,否則不同指標的評價結果會相互抵消、相互干擾。本文引入統計學相關理論知識,通過相關性檢驗,根據指標之間的相關系數判斷指標之間的相關性和獨立性情況,進而定量檢驗評價指標體系是否同時滿足獨立性和相關性原則。

評價指標相關性檢驗的步驟為,先計算評價指標之間的相關系數,然后進行t測驗(即用t分布理論來推論樣本個體差異發生的概率,從而比較兩個樣本平均數的差異是否顯著的方法),根據t測驗結果判斷相關系數的顯著性。根據中國現代化報告課題組[12]的相關研究成果,在指標體系中,1 個合適的指標至少需要與3 個以上的其他指標顯著相關,這個指標體系才滿足相關性原則。關于評價指標獨立性判別準則,目前還沒有統一的定量標準,一般認為,當絕大多數指標之間的相關系數絕對值小于0.5 時,則可說明該指標體系整體獨立性較強。

根據以上判別準則,參考文獻[1],運用2016年水利現代化評估指標數據樣本進行相關性檢驗,計算結果表明,除大專以上學歷人才比例、水利信息化水平與其他指標之間的相關性較差外,其他指標之間的相關性均較好,每個指標都至少與3 個以上的其他指標是顯著相關的(相關系數大于0.349),指標體系基本滿足了相關性原則;此外,相關系數絕對值大于0.5 的有7 項,僅占總體個數的6%,相關系數絕對值最大值為0.684,因此該評價指標體系整體上獨立性較強,無高度相關的情況。

3 我國水利現代化水平評估

3.1 水利現代化指標實現程度分析

經評估計算,2017 年我國水利現代化指數為69.92,總體上處于水利現代化進程快速發展階段中期。從準則層指標來看,防洪供水保障準則層指標實現較好,實現程度為87.7%;水生態環境保護與水利管理準則層指標實現程度分別為70.2% 和69.0%,水資源可持續利用準則層指標實現程度較低,為52.8%,這充分說明我國當今治水矛盾已從人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾,轉化為人民對水資源、水生態、水環境的需求與水利行業監管能力不足之間的矛盾。從單項指標來看,實現程度較好的有干旱災害年均損失率、城市公共供水普及率、農村自來水普及率、城市污水集中處理率、水利工程建設運行管理水平5 項指標;實現程度較差的指標主要集中在水資源利用效率、水生態保護和水利信息化方面,包括城市再生水利用率、萬元GDP 用水量、萬元工業增加值用水量、適宜治理水土流失面積治理率、水利信息化水平和大專以上學歷人才比例等6 項指標,其他指標實現程度如圖1 所示。

圖1 我國水利現代化單項指標實現程度

從各地區水利現代化的評估結果(圖2)來看,北京、天津、上海等19 個省(市、區)高于全國平均水平,云南、甘肅、黑龍江等10 個省低于全國平均水平。根據水利現代化的階段劃分標準,目前我國北京、天津、上海、山東、浙江、河南、江蘇、河北、山西9個省(市、區)已經進入水利現代化的發達階段;福建、湖北、四川等20 個省(市、區)已經進入水利現代化的快速發展階段;西藏、甘肅2 個省(市、區)還處于水利現代化的起步階段。

圖2 2017 年度全國及各省水利現代化指數

3.2 水利現代化發展動態分析

采用水利現代化評價指標體系和評價方法,對2015 年和2016 年我國水利現代化水平進行評估計算,分析2015—2017 年我國水利現代化指數動態變化,見表2。

表2 2015—2017 年我國水利現代化指數變化情況

2015—2017 年,我國水利現代化發展水平逐年穩步增長,年均增長率為3%。經測算,各省(市、區)之間水利現代化指數標準差由2015 年的11.3降到2017 年的9.6,表明各省(市、區)水利現代化發展水平差距逐漸縮小,水利區域發展不平衡問題正逐步改善。

分指標來看,2015—2017 年,由于受氣候因素影響較大,防洪供水保障指標年際間有一定的波動,2016 年指標實現程度略微下降。水資源可持續利用指標實現程度逐年提高,但整體仍處于較低水平,水資源利用方式粗放仍然是推進水利現代化建設中的突出短板。對于水生態環境保護指標,我國水生態環境狀況持續好轉,但成效并不穩固,不少河流污染物入河量超過其納污能力,全國仍有近10%的河流水質為劣Ⅴ類,水資源保護依然任重道遠。水利管理指標實現程度3 年間略有提高,但提升速率相對較慢,表明我國涉水事務監管仍整體較為薄弱。

3.3 水利現代化水平空間分析

我國四大經濟分區水利現代化指數見表3。由表3 可知,我國水利現代化水平呈現明顯的區域特征,東部地區水利現代化指數最高,已處于水利現代化的發達階段,正朝著基本實現現代化的目標快速發展;中部地區次之,處于水利現代化快速發展階段的中后期;西部地區和東北地區分列第三和第四,處于水利現代化快速發展階段初期。

表3 四大經濟分區水利現代化指數

4 對策建議

4.1 以新發展理念為引領,加快推進水利現代化建設

貫徹落實習近平總書記新時代中國特色社會主義思想,積極踐行新時代治水思路和習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神,順應我國社會主要矛盾變化以及治水矛盾轉變,充分發揮中國特色社會主義制度的優勢,加快推進水利現代化建設[13]。緊緊圍繞國家總體布局和戰略布局,以新的發展理念為引領,按照“水利工程補短板、水利行業強監管”的要求,著力提升水利高質量發展水平,更好地滿足人民群眾對美好生活的向往;完善水生態文明制度體系建設,踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統籌山水湖林田草系統一體化治理和修復,讓江河成為造福人民的“幸福河”;全面深化水利重點領域和關鍵環節改革,破除水利改革發展瓶頸,不斷推進水利治理體系和治理能力現代化。

4.2 以補齊短板為重點,加快現代化水利基礎設施網絡建設

水利基礎設施現代化是推進水利現代化建設的基礎支撐和重要方面[14]。根據評估結果可知,我國水旱災害防御能力及供水保障水平已取得較大進步,然而同時可以看到,我國水利基礎設施體系尚不完善,水旱災害損失率距離發達國家還有一定差距,農村飲用水安全還不鞏固,灌區灌溉水源保障能力不足,水土流失治理率以及水利信息化還處于較低水平。推進水利現代化建設,應加快補齊防洪、供水、生態以及信息化等方面的突出短板,努力實現水利基礎設施更高質量、更有效率、更可持續的發展。①著眼于建設現代水利工程體系,堅持問題導向,因地制宜,加快大江大河防洪達標建設及防洪薄弱環節建設,強化沿海地區防潮、防澇、減災體系建設,同時突出風險防控,以防御流域特大洪水為重點,研究完善防洪布局和防洪工程體系,全面提升水旱災害防御能力,保障人民生命財產安全。②加快中西部和東北地區的重大節水、供水工程建設,特別是加強農村飲水安全鞏固提升工程建設,持續優化水資源配置體系和格局。③科學推進長江流域和珠江流域石漠化治理、黃土高原和東北黑土地水土流失治理,以流域為單元,推進美麗河湖建設,構建河湖綠色生態廊道,不斷提升優質健康水生態產品供給能力。④加快推進智慧水利,強化信息技術與水利業務深度融合,全面提升水利信息化水平。⑤加快開展水利基礎設施網絡空間布局頂層設計研究,“全國一盤棋”系統謀劃國家水利基礎設施網絡布局,進一步強化水對社會經濟發展、資源環境保護的協同保障和引導約束[15]。

4.3 以強化監管為抓手,全面提升水治理水平

實現水利治理體系與治理能力現代化是推進水利現代化建設的方向和必由之路。由評估結果可知,我國水資源利用效率以及水生態環境保護、水利管理水平等指標實現程度較低,已成為推進水利現代化建設的主要瓶頸。水資源、水生態、水環境問題,主要是不當的涉水行為活動造成的,也是相關管理制度措施不完備導致的,要解決這些問題,必須依靠強化行業監管,通過建立一套務實高效管用的監管體系,強化重點領域全過程、全要素監管,全力提升水利管理水平。①堅持目標引領,問題導向,以調整人的行為、糾正人的錯誤行為為主線,自上而下建立健全涉水事務管理相關法制體制機制,夯實監督管理的基礎和依據,全面提升水利管理能力。②以河湖長制為抓手,以推動河湖長制從“有名”到“有實”“有能”轉變為目標,全面加強河湖水域岸線監管,著力提升河湖管理水平。③堅持“節水優先”,以水而定、量水而行,強化水資源剛性約束,合理確定經濟社會發展結構和規模,堅決抑制不合理用水需求,全面提升水資源利用效率和效益。④以守住水利工程特別是小型水庫安全為底線,堅持建管并重,推行水利工程全生命周期監管,建立良性運行管理機制,提升水利工程建設和運行管理水平。⑤以國家水安全保障的科技需求為導向,統籌推進各類人才隊伍建設,加強重大科技問題研究,加快科技成果推廣應用,推進水利行業能力建設水平全面提升。

4.4 以完善指標體系為前提,建立健全現代化評估機制

水利現代化建設是一項長期而系統的工程,應進一步加強水利現代化指標修訂、動態監測、跟蹤和評估工作。適應經濟社會發展的要求和治水思路的重大調整,不斷修正和完善水利現代化評價指標體系,發揮指標的引領作用。建立健全水利現代化評估機制,加強對水利現代化實施情況的動態監測和定期評估,建立常態化評估工作機制,形成規范化的成果定期發布機制,把評估結果作為衡量地方水利現代化工作成效和安排中央水利項目投資的重要依據。此外,在水利現代化試點的基礎上,加快探索研究符合東中西部不同地域特點和經濟社會發展水平的水利現代化發展模式和實現路徑。