鄉村振興背景下城鄉融合發展：現狀、問題、對策

曾巧云

（廣西大學 農學院，廣西 南寧 530004）

1 當前城鄉結構中存在的主要問題

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。當今社會發展最大的不平衡就是城鄉發展的不平衡，最大的不充分就是農村發展的不充分。現階段城鄉融合發展雖然取得了顯著成效，但是仍然存在二元結構矛盾突出、基本公共服務供給差異明顯等問題亟待解決。

1.1 戶籍制度改革亟待深化

當前農民工城市化依然存在巨大風險，例如，不穩定的工作，城鄉人口享受公共服務時的差別待遇，家庭收入受城市經濟波動影響較大等。很多農民工并不愿意把戶籍遷入城鎮，也不愿意放棄家鄉的房產和土地，這樣可以保留最后一張底牌，返鄉生活有保障，融入不了城市生活時可以有地方撤退。陳舊戶籍觀念尚未拋棄，農村戶籍和城市戶籍享受著不公平的公共服務待遇。

1.2 城鄉二元經濟結構相當尖銳

隨著我國現代化的推進，工業的不斷發展，農業在國民生產總值中的比重不斷減弱和縮小，農業的增加值占GDP的比重，從1978年的27.7%下降到2019年的7.1%，而同期2019年我國常住人口的城鎮化率達到60.6%，也就是說，我國還有39.4%的人口常住農村，要用占GDP比重7.1%的農業增加值，支撐39.4%的人口生存。農村勞動力不斷涌向城市尋求發展，2018年為2.8836億人，2019年增加到2.9077億人，農民工單向流入城市，特別是“80后”“90后”的新生代農民工逐漸增多，導致農村空心化，農業人才的流失，進一步阻礙了農村經濟的發展，城鄉收入差距進一步加大。

1.3 城鄉要素均衡配置的體制機制尚未建立

我國長期以來存在的城鄉二元結構，導致資金、土地、人才等要素在城鄉之間配置嚴重不平衡，農村的優質資源向城市集中的現實依然存在。國家大力支持城市中的資金、人才下鄉，出臺了一系列的優惠政策，但是城市中的大部分資源還是不愿意流向鄉村，原因主要是農村投資風險高，收益不確定性大，城鄉要素的不均衡配置，又導致農村吸引留不住人才，阻礙農村發展，導致城鄉之間的差距難以進一步縮小。

1.4 城鄉基本公共服務差距較大

近年來，城鄉基本公共服務均等化取得了顯著的成效，特別是在城鄉居民醫療保障、基本養老保險、教育方面。但是城鄉基本公共服務之間的差距仍然較大，主要是在教育和醫療兩個方面。一方面，農村的人力資源數量和質量較差，導致教師隊伍、醫療隊伍的質量難以保障。另一方面，城鄉之間人力資源配置的差距，導致教育醫療衛生等公共服務供給和質量難以實現均衡發展。

2 城鄉結構融合的可能性

未來很長一個時期，中國將仍然處于快速城市化的階段，主要表現就是農民持續進城。中國當前只有大多數農民進城了，剩下有限的農民，才能改變當前中國農村人多地少的現狀，農戶才有可能憑借農業致富，農業才能逐漸實現規模化和現代化，這為城鄉融合發展提供了很好的時機。

2.1 新一輪戶籍制度改革的開啟，提升了城鄉融合發展的制度條件

戶籍制度改革實施至今，除了超大城市和特大城市由于存在嚴格的人口上限壓力與各自對應的城市職能定位，中國其他城市已經全部采取了城鄉統一的戶籍制度，這也就意味著戶籍制度限制人口流動的功能被極大削弱。

2.2 政府繼續加大對農業農村投人的規模，農村環境得到顯著改善

2020年的中央一號文件再次提出擴大農業農村投資，應對農業投資下滑勢頭。國家財政對農業的投入逐年上升，推動了農村的水利工程等基礎設施的建設，農村的環境衛生也得到了很好的改善，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心。國家財政對農村的側重以及農村各項基礎設施和環境的改善，為城鄉融合發展打下了基礎。

2.3 現階段城鄉公共服務取得實質性進展

十八大報告明確提出“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”“大力促進教育公平，合理配置教育資源”等。目前，大部分省市區都已經建立了城鄉居民基本養老保險制度，基本實現了城鄉統籌。2019年全國95.32%的縣、也即累計2767個縣已通過義務教育基本均衡發展國家督導評估認定。特殊群體接受義務教育也得到進一步保障。各地均已建立比較完善的義務教育階段學生資助體系，覆蓋家庭經濟困難學生、進城務工人員的隨遷子女、殘疾學生、留守兒童等各類特殊群體。

3 對策建議

基于城鄉結構融合的現狀及存在的主要問題，結合鄉村振興發展戰略，建議從以下幾個方面著手推進城鄉結構融合發展。

3.1 深化戶籍制度改革提高城鎮化率，夯實城鄉融合發展基礎

2019年，我國常住人口城鎮化率達到60.60%，但是戶籍城鎮化率僅為44.38%，和常住人口城鎮化率之間相差約16個百分點，戶籍人口比重仍然較低。加快取消落戶限制，進一步縮小城鄉之間的公共福利差距，提高農民進城落戶的意愿。戶籍制度改革還存在很多癥結，政府通過頂層設計對現行的戶籍制度進行改革，掃除城鄉融合發展的障礙。

3.2 促進城鄉要素雙向流動，加快形成城鄉要素均衡配置格局

打通要素從城市向農村流動的障礙，堅決破除一切不合時宜的體制機制障礙，推動城鄉要素有序自由流動、平等交換，積極引導城市人才、資本、技術下鄉，激發鄉村活力。首先就是要改革城鄉土地制度，現行的土地制度難以滿足城市工商資本下鄉的需求，完善產權登記保護制度，合理規劃建設用地，賦予農村建設用地和城市建設用地同等權利。其次，要深化土地三權分置改革，擴大宅基地有償退出的范圍。

3.3 推動鄉村三產融合發展，建立城鄉融合發展的產業基礎

實現農業農村現代化，農業轉型升級向綠色高質量發展，必須堅持一二三產業融合發展之路，只有三產融合發展，農民才能有更多的發展機會。在不斷推進農業規模化現代化的同時，要注重發展農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游等新業態，引進城市工商資本發展鄉村產業，深化農村土地三權分置改革，為新業態的發展掃除障礙。實現城鄉融合發展，人才是關鍵，要建立起一支愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民隊伍，繼續鼓勵優秀人才返鄉創業，激發農村的發展活力。

3.4 促進城鄉基本公共服務均衡合理配置，加快城鄉一體化建設

要堅持農業農村優先發展的總方針，重點完善農村的基礎設施和公共服務建設，統籌公共資源在城鄉間的均衡配置。建立健全城鄉基本公共服務體系，對于農村基礎設施建設，要不斷加大投入力度，建好用好公共服務設施。繼續加大投入力度，推進教育、醫療衛生等社會事業經費向農村傾斜。建立農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系，在生活、就業、教育以及衛生健康等方面給予關心和幫助，讓基本公共服務更多的惠及廣大農村百姓。

4 結語

城市優先發展，再以城帶鄉、以工促農的發展方式已經不符合當今時代發展趨勢了。隨著我國社會主要矛盾的改變和鄉村振興戰略的實施，構建工農互促、城鄉一體化的新型工農城鄉關系才能實現鄉村振興。因此，深化戶籍制度改革，實現城鄉要素雙向流動，推動三產融合發展，促進城鄉基本公共服務均衡合理配置，走出一條中國特色的新時代城鄉融合發展道路。