國企改革三年行動實施方案背景下我國國有企業治理體系與管理機制研究

文/劉交偉 劉敏（.云南大學；.湖南商學院）

一、前言

我國的國有企業改革是伴隨我國的全面改革開放開始的，至2020年6月，中央全面深化改革委員會通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》。明確將2020年作為國企改革三年行動啟動之年，國企混改、重組整合、國資監管體制改革等方面都將進入快速推進、實質進展的新階段。

公司治理與公司管理都是現代企業中不可或缺的兩方面，但是由于我國的國有企業的特殊性，在實際運行過程中還存在著諸多地方權限、路徑不夠明確，范圍和邊界不夠清晰，還存在著諸多的不足，產生這些問題的原因有很多。因此，找出這些原因在什么地方，從而找出一條使國有企業治理和管理機制真正發生作用、高速運轉的途徑和方法，成為我們亟待解決的一個問題。

二、相關定義與概念介紹，及與之相關的聯系和區別

（1）企業治理，或叫企業治理體系。企業治理問題的產生，根源于現代企業中所有權與經營權的分離及由此導致的委托—代理問題；企業治理以公司法和企業章程為依據，通過簡約的方式規范各利益相關者的關系，以幫助企業實現交易成本的比較優勢；企業治理體系是由股東會、董事會、監事會、經理層等“物理層次”的組織架構，及聯結上述組織架構的責權利劃分、制衡關系和配套機制（決策、激勵、約束機制等）等構成的有機整體，其本質是對公司控制權和剩余索取權分配的一整套法律、文化和制度性安排。

（2）公司管理的定義，我們可以從“管理”的定義入手。現代經營管理理論之父法約爾，在1916年出版的《工業管理和一般管理》一書中首次指出“管理活動指的是計劃、組織、指揮、協調、控制。”美國管理學家哈羅德·孔茨，在1955年出版的《管理學》中說“管理是一門科學，是一種手段，還是一種藝術。”

從上述定義中可以看出：公司治理是公司運作的一種制度構架，是引領公司發展方向的一種基本安排。而公司管理是在這種基本的構架和安排下，通過計劃、組織、控制、指揮、協調和評價等功能的具體實施來實現公司的目標。

三、我國國有企業治理體系與管理機制存在的問題

過去幾年，我國國企改革取得了一定的成績，但客觀上也存在一些不容忽視的問題，這主要體現在與推動國企改革相關的主體對于改革的認識不一致，改革動力缺乏，相關政策如職業經理人制度等在執行時遇到難題。除此之外，國內外宏觀經濟形勢變化、科技進步、產業轉型，都對國有企業的改革發展提出了更新、更高的要求，具體表現主要有：

（一）相關治理流程流于形式

目前，我國國有企業雖然已基本建立起了從股東大會、董事會到經理層的治理結構，并且大部分企業也制定了黨委（黨組）前置研究討論“三重一大”等重大經營管理事項清單，明確了黨委（黨組）前置研究事項的流程，但多數只是解決了“從無到有”的問題，距離真正發揮作用，特別是高效發揮作用還有很大差距。不同層級、不同類型企業黨委會前置研討議題清單的針對性、操作性、有效性還需要進一步提升。

（二）“三會”作用機制不健全

在公司法要求的治理體系建設方面，盡管目前國有企業董事會建設的進度明顯加快、覆蓋面明顯擴大，但同時仍然有一部分符合“應建”標準的企業工作滯后，特別是地方國有企業集團層面外部董事占多數的比例只有不到三分之一。有的企業董事會“有形無實”，董事會職權未能有效落實。還有一些企業外部董事來源不足、配備不合理、考核評價不完善、作用發揮不到位。而股東會則很多還是存在一股獨大，大部分監事會更是有名無實等問題。

（三）國有企業的行政化管理問題仍然存在

在企業管理方面，我國國有企業管理的行政化問題還是普遍存在，尤其是當政府作為國有企業的實際股東時，政府機構很難以企業經營的角色來管理企業發展方向，可能會以國有股東的身份干預公司的正常經營活動，且政府機構大多又以官員的權威形式為準，企業處于各種目的，對政府機構提出的要求又大多不敢名義上抗拒，從而也會對企業經營管理造成影響。還有當與所有者目標發生沖突時，政府機構也往往以行政目標代替所有者目標，從而對公司的治理和經營造成影響。

（四）職業經理人等市場化機制建設均不完善

我國國有企業經理人市場還處于相對狹窄和競爭不充分的情況，經理人的選聘和解聘制度還是帶有計劃經濟的色彩，沒有經過市場的充分競爭。很多國有公司的經理人選來自上級主管部門的行政委派或者指定，這樣的經理人只對上級行政領導負責。這樣就無法通過激勵制度促使經理人員為公司的經營業績而努力工作。在我國的市場競爭很大程度上受制于行政權力的情況下，“外部監督機制”對經營者的激勵和約束能力是十分有限的。

四、我國國有企業治理體系和管理機制存在問題的解決對策

2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》，這意味著此前困擾國企改革的一系列問題將得到具體指引，國企改革將進入一個新的快車道。

（一）以機制建設為重點，推動企業董事會建設

雖然，國企內部在董事會結構建設方面比較合理，但是在具體機制方面還存在許多不合理現象。因此，國企必須針對這一問題加強重視。首先，國企需要對董事會提高思想重視，并根據法人治理機制，對該結構需要堅守的責任進行明確，包括責任范圍以及具體的職能要點，從而為董事會結構各項職能順利發揮提供重要的政策支持。其次，為避免公司內部出現職能交叉等不良現象，國企高層需要對董事會與其他結構之間的職能進行區分，尤其是與黨委之間必須進行正確區分。最后，國企公司需要就董事會的責任體制加以明確。合理參考《公司法》等相關內容，對董事會責任機制進行完善。

（二）深化企業改革，實現依法治企

為了進一步完善法人治理機制，國企必須重視改革工作的推廣與落實。通過循序漸進的改革工作，優化公司內部經營環境，提高國企在市場環境下的影響力。同時，國企要積極樹立依法治理的理念，依據國家在公司治理方面提出的法律、法規，對內部管理體系進行優化，而不僅僅是以國資管理要求自居。要以公司法等市場化法制制度和規章，全面深化，從根源上進行企業治理體系改革。

（三）完善經營者管理者招聘考核體制

為了避免重復任職等不良現象發生，國企還需要從經營者的招聘機制方面進行改革。引進外部高素質人才，豐富企業內部人才儲備，合理安排工作職能，避免重復任職，關注過多掛名的兼職問題。同時，國企需要建立完善的激勵體制，合理設計考核標準。從而激發優秀管理人員的工作動力和熱情，讓其全身心投入到國企建設工作當中。企業不妨通過各類激勵方式，比如說獎金或者打通職能晉升通道等，提高管理者對公司的認可度。

五、結論

隨著國企改革三年行動方案和相關決策措施的實施，國有企業改革的綜合效能將進一步得到提升，一些短板和弱項問題有望得到有效解決，國有企業的治理體系將更加成熟定型，國有企業將更加具有活力和效率。

對于國有企業來講，治理體系與管理機制的協調配合還將是今后一段時期國有企業必須面對和解決的問題。為了實現公司的長遠發展，國有企業必須在治理體系方面進行優化和創新。并根據實際情況，從股權結構、董事會治理體系以及管理機制等多方面進行改革，從而營造良好的經營環境，讓國有企業在具備良好的法人治理和管理協調結構的基礎上，實現良性發展。