青島市農藥監管執法新模式的探索與實踐

劉 倩，郭元成，于志波

( 1.青島市農業行政執法支隊，山東 青島 266071；2.山東省農藥檢定所，山東 濟南 250100 )

自2015年起，山東省啟動綜合行政執法改革試點工作，將縣級農業、環保、文化、交通等原由業務部門行使的執法權統一劃歸綜合行政執法部門，在跨部門跨領域綜合執法等方面積極探索，2017年綜合行政執法體制改革在全省全面推開，目前全省已有濟南、青島、淄博、濰坊 、煙臺、日照、威海、濱州等8個市實施了這一改革。為順應改革，做好新形勢下的農藥執法工作，青島市在理順執法體制，創新工作思路，加強執法隊伍建設，拓寬執法領域等方面積極探索，取得了良好成效。

1 青島市農藥監管執法概況

目前，青島市本級實行農業綜合執法，嶗山區、西海岸新區、即墨區實行農業綜合執法；膠州、萊西、平度、城陽四個區市實行跨領域的大綜合執法。現有在崗農業執法人員562名(含綜合執法人員)，農藥生產企業26家，農藥經營單位3 790余家，農產品加工企業42 700多家，專業合作社、家庭農場及種植大戶10 000多個，農藥監管面廣，工作量大，任務重。

2 改革之初面臨問題

2.1 執法體制不順 市本級為農業農村局下設的農業行政執法支隊，膠州等4個縣級農業執法職能職責劃歸綜合行政執法局。由于市級與縣級管理機制不對口、上下級之間不存在隸屬關系，綜合執法部門與業務主管部門不溝通、不認可、不接受業務指導。也未設立專門的農業執法隊伍或相關科室從事農業執法工作，與市級農業執法機構存在業務不銜接、轉辦案件不接收、專項執法檢查不參與等情況，嚴重影響了執法工作開展。

2.2 監管與執法職責界定不清晰 改革后，有些縣級業務主管部門認為行政執法涵蓋行政檢查、行政監管、行政強制、行政處罰等內容，將行業的日常監管也全交由綜合執法部門，存在推諉扯皮現象，造成相互配合不主動，甚至出現了“真空地帶”和錯位現象。

2.3 實施大綜合的農業執法力量薄弱 大綜合執法體制改革后，雖然縣級綜合行政執法匯集了原十幾個部門執法力量于一體，但其工作重心仍側重于市區內的城市管理、文化市場等“形象”“面子”工程，農業執法重點在基層、在鄉村，綜合執法部門不重視，且缺乏農業方面的專業執法人員，造成農業執法監管力量薄弱，農業處罰案件偏低。

3 青島市農藥監管執法的新舉措

針對大綜合改革之初暴露出來的問題和矛盾，青島市農業農村局不等不靠，主動作為，積極與相關部門協調溝通，爭取市委市政府支持，建立對區市綜合行政執法部門和業務主管部門的“雙指導、雙聯系”機制，形成了運轉有序、上下貫通的農業綜合執法體系，打造了農藥監管執法“青島模式”。

3.1 厘清職責邊界 綜合行政執法部門與各相關業務主管部門依據部門“三定”規定，全面梳理權力清單和責任清單，界定雙方職責邊界，厘清源頭監管、事中事后監管、末端執法的界限，細化明確相關工作職責。業務主管部門落實主體責任，加強源頭監管，牽頭開展專項治理工作，依法履行政策制定、審查審批、批后監管、業務指導等職責。綜合行政執法部門依法履行行政處罰及與之相關的行政監督檢查、后續監管、行政強制措施等職責。

3.2 理順層級關系 明確要求區市綜合行政執法部門與同級業務主管部門共同接受市級的指導協調，落實上級業務主管部門部署的行業內監管和執法事項，分工協作，厘清不同層級之間的監管職責、執法領域和執法重點，推動執法重心下移。市支隊多次組織相關業務主管部門和區市召開協調會議，積極推動各區市對口部門研究制定與綜合行政執法協調配合的工作機制。市級在召開會議、部署任務、舉辦培訓時，對下級業務部門和綜合執法部門實行“雙指導、雙聯系”。區市綜合行政執法部門負責對鎮街派駐的隊伍提供業務培訓、政策指導和技術支持，會同相關業務主管部門協調基層執法行動。

3.3 完善工作制度 建立了聯席會議、聯合會商、案件移送、執法聯動、投訴舉報受理、司法銜接等6項工作制度，從制度層面對農業綜合行政執法工作進行統籌協調、監督指導及法制保障，不定期研究綜合行政執法與業務主管部門職責界定、執法工作機制建設、重大專項行動和聯合行動等事宜。市支隊與公安部門建立聯席會議、逐月通報、季度會商機制，出臺農業違法犯罪案件查處聯動制度，推動農業執法和刑事司法銜接；與市場監管部門聯合簽署了《市場監管與農業農村違法案件查處協作協議》，攜手深入開展農資打假，促進農資在生產、流通、使用環節監管的緊密銜接。

3.4 創新開展督導培訓 將涉農7個區市劃分為三個區域，市支隊三個大隊按區域實行點對點指導，對點駐站開展工作，踐行“一線工作法”，除周五學習研討外，各大隊每周下基層不少于3天。各大隊在負責的區市中選取執法對象較為齊全的典型鄉鎮，與鄉鎮基層執法人員共同執法， 開展實戰教學，將案件解析和執法突破點的講座開到基層，每月安排一線執法骨干以典型案例進行現場執法授課，從線索固定、執法取證、詢問技巧等方面深度剖析；對執法實踐中的疑難問題共同研究， 同時做好重要案件和舉報案件線索的現場督辦、查辦。通過實地指導辦案、協同辦案，實現全市涉農區市農藥案件查辦的“零”突破。經過“點對點”知道、“面對面”培訓，解決了縣級綜合執法人員本領恐慌問題，農業執法能力和水平迅速提升。以萊西為例，查辦的農業案件數量由2017年改革之初的49起至2018年204起，2019年已提升至347起，“雙指導、雙聯系”機制成效凸顯。

3.5 開展交互調研 面對新形勢、新任務，組織各區市農業執法、綜合行政執法機構開展執法交互調研，以市級牽頭、區市配合、交叉調研的方式進行，對各區市體制改革、隊伍建設、經費保障、規章制度、投訴處理、執法實效、文書制作等33項內容全面調研，交流學習、互觀互檢，梳理匯總基層的經驗做法，查擺執法過程中的痛點、難點、堵點，解決基層執法隊員的切實訴求，提升執法效能。

3.6 聚焦查辦典型案件 針對當前違法行為的新特點，開展為期3個月的打擊網絡銷售假劣農藥專項執法行動，重點對網銷店、物流倉庫進行全面執法檢查，同時創新執法機制，加強與網絡平臺的協作配合。2018年9～10月，青島市農業農村局接到多起投訴舉報，稱在網上購買的注冊地址位于青島市城陽區、生產企業為青島杜邦化工集團有限公司生產的農藥是假農藥。因案情復雜、取證困難，青島市農業行政執法支隊聯合城陽區綜合行政執法局、青島市公安局，發揮各自優勢，多次遠赴河南鄭州，跨省追蹤，歷時8個月，一舉搗毀一處特大制售假農藥黑窩點，現場收繳假農藥及原材料7噸，抓獲犯罪嫌疑人7人，涉案金額達1 000多萬元，產品銷售涉及全國所有省份。該案的查辦創立了三部門通力合作，聯打辦案的成功典范。

4 存在的主要困難和問題

4.1 執法體制尚未完全理順 行業監管與行政執法是農藥管理工作的有機統一體，兩者互為依托、相互補充。改革的初衷是為了相對集中行政執法權，整合執法隊伍，提升執法效能，著力解決執法力量分散、多頭執法、重復執法等問題，但在實際運行過程中，仍有許多問題，有時難以做到無縫銜接。

4.2 行刑銜接移交不暢 近年來，農藥違法行為呈現出隱蔽化、規模化的發展趨勢，單一部門的打擊力度有限，無法從根本上震懾違法行為。行政執法與刑事司法能否有效銜接，是重拳打擊犯罪、保障農產品質量安全的關鍵。行政執法人員對刑事犯罪案件證據把握不到位，忽略一些重要證據的保全，或是收集的證據材料不符合刑事證據的要求，導致移交不暢，影響了一些案件的辦理。

4.3 執法監管不到位依然存在 我市農藥市場容量大、經營業戶多、地域廣闊，目前在農藥監管方面，面臨監管要素多、監管對象多且素質參差不齊等困難，加之農業執法力量較弱，執法裝備配備不足，有的區市執法隊伍不穩定，人員少，素質不過硬，特別是實施大綜合執法改革的區市，經過幾年的努力農業執法地位雖有所提升，但仍處于相對弱勢，影響了整體工作推進。

5 幾點建議

5.1 健全農藥監管體系 近幾年，青島市在大綜合與小綜合行政執法并存的形勢下，做了一些有益探索，取得了一些成效，但鑒于農業執法專業技術性強、技術支撐能力要求高等特殊性，建議借此次機構改革之機，將農業執法重新回歸業務主管部門。健全市、縣、鄉鎮三級農藥監管體系，夯實屬地管理和網格化監管責任，制定考核管理辦法，建立長效機制，實現農藥產品從登記到生產、銷售、流通的全過程、全鏈條、全封閉的監管，從源頭上保障農藥產品質量安全。

5.2 強化部門協同配合 農業執法與公安部門建立案件查辦的雙向協作制度，即行政機關在案件查辦過程中遇到涉嫌犯罪的標準、證據的固定和保全等問題，公安機關應給與協助。對于公安機關在農藥犯罪案件偵查過程中提出的產品檢驗、鑒定等方面要求，農業部門也應給予協助。同時建立大案、要案公安機關提前介入制度，在行政機關接到舉報或得到線索，違法行為涉嫌犯罪時，直接啟動該制度，與公安機關共同到現場進行調查取證，以利于犯罪案件的取證和偵破。

5.3 明確執法監管業務邊界 根據《農業綜合行政執法事項指導目錄》和各區市執法工作實際，逐一梳理本級執法事項清單，確保做到三級四同、上下一致。各部門、各區市牢固樹立監管執法“一盤棋”的思想，行業主管部門牽頭開展行業專項整治，履行監管職責，執法部門根據各行業主管部門年度工作重點和風險評估情況，合理制定執法巡查工作計劃，優化執法力量部署配比，切實提高監管和執法協同工作能力。