賦予基層治理更大能動性

桂華

在基層調研的過程中，我們發現了一些現象，總結為基層在平衡自上而下的規范管理與自下而上的非制度化治理需求過程中負擔加重的問題。

基層治理作為國家治理的組成部分，面對的是千差萬別的群眾，以及不同人群差異化的生產生活訴求，這決定基層治理需要具備一定的自主性。基層治理靠群眾參與，涉及不同群眾利益關系的調平，需要不同群體的協商、合作、妥協及達成共識。“變通”“模糊”和“相對合理”是基層治理的實踐形態。站在更高的角度看，基層治理的上述實踐方式存在著嚴重的不規范色彩。因此需要設置資金管理、目標考核、任務檢查和責任追究制度，壓縮基層治理的“制度外”空間。

基層需要與群眾打交道，群眾是差異化的，社會是多姿多彩的，生活很難量化。基層組織需要在自上而下的規范管理與自下而上的非制度化治理需求之間尋找平衡。生活總是會出現意外。如果上一級管理者將這些意外視為基層的工作失誤，進一步強化監管和問責，進一步壓縮基層治理空間，可能會降低社會治理效能。

破解上述困境，可從如下方面入手：一是區別國家治理與基層治理。基層治理是國家治理體系的構成部分，同時也具有自身的獨立性。基層治理發生在國家與社會的接觸地帶，基層治理需要具備一定的自主性、靈活空間和政策變通性。基層社會治理大多數發生在小微領域，事務瑣碎、多樣多變且標準化程度低，基層不足以支撐起高度規范化程序化管理的成本。基層治理規范化可通過多種方式實現，比如農村“4+2”工作法，通過權力向社會的公開化運行來監督權力，實現規范與效能的統一。避免規范管理消解基層治理的活力。

二是合理劃定基層治理邊界。構建現代治理體系和提升現代治理能力，是回應人民群眾對美好生活的向往。基層治理是通過資源輸入和行政引導，啟發廣大人民群眾生活方式與生活習慣的逐步改變。基層治理重點是在公共領域。政府提供基本公共服務，為人民群眾追求美好生活規劃空間和創造條件，不需要替代群眾自身的意愿。

三是科學問責。社會是運動，任何領域都不存在零風險。社會治理向各個領域延伸后，作為自然風險和社會正常波動的各類矛盾，都進入到治理范疇。基層工作中因此出現了管得越多責任越重、管得越全而風險越大的問題。基層是社會治理的直接責任主體，更容易成為被社會拷問和上級追責的對象。提升基層治理效能需要科學劃分責任。偶發的意外不可能完全消除，不應成為被問責的內容。對于一些人為因素造成的矛盾，尤其是針對某些領域普遍存在的問題，需要通過規范管理和強化責任意識來消除。▲（作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心教授）