賦予基層治理更大能動性

桂華

在基層調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)象，總結(jié)為基層在平衡自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求過程中負(fù)擔(dān)加重的問題。

基層治理作為國家治理的組成部分，面對的是千差萬別的群眾，以及不同人群差異化的生產(chǎn)生活訴求，這決定基層治理需要具備一定的自主性。基層治理靠群眾參與，涉及不同群眾利益關(guān)系的調(diào)平，需要不同群體的協(xié)商、合作、妥協(xié)及達(dá)成共識。“變通”“模糊”和“相對合理”是基層治理的實踐形態(tài)。站在更高的角度看，基層治理的上述實踐方式存在著嚴(yán)重的不規(guī)范色彩。因此需要設(shè)置資金管理、目標(biāo)考核、任務(wù)檢查和責(zé)任追究制度，壓縮基層治理的“制度外”空間。

基層需要與群眾打交道，群眾是差異化的，社會是多姿多彩的，生活很難量化。基層組織需要在自上而下的規(guī)范管理與自下而上的非制度化治理需求之間尋找平衡。生活總是會出現(xiàn)意外。如果上一級管理者將這些意外視為基層的工作失誤，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管和問責(zé)，進(jìn)一步壓縮基層治理空間，可能會降低社會治理效能。

破解上述困境，可從如下方面入手：一是區(qū)別國家治理與基層治理。基層治理是國家治理體系的構(gòu)成部分，同時也具有自身的獨立性。基層治理發(fā)生在國家與社會的接觸地帶，基層治理需要具備一定的自主性、靈活空間和政策變通性。基層社會治理大多數(shù)發(fā)生在小微領(lǐng)域，事務(wù)瑣碎、多樣多變且標(biāo)準(zhǔn)化程度低，基層不足以支撐起高度規(guī)范化程序化管理的成本。基層治理規(guī)范化可通過多種方式實現(xiàn)，比如農(nóng)村“4+2”工作法，通過權(quán)力向社會的公開化運行來監(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)規(guī)范與效能的統(tǒng)一。避免規(guī)范管理消解基層治理的活力。

二是合理劃定基層治理邊界。構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代治理能力，是回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往。基層治理是通過資源輸入和行政引導(dǎo)，啟發(fā)廣大人民群眾生活方式與生活習(xí)慣的逐步改變。基層治理重點是在公共領(lǐng)域。政府提供基本公共服務(wù)，為人民群眾追求美好生活規(guī)劃空間和創(chuàng)造條件，不需要替代群眾自身的意愿。

三是科學(xué)問責(zé)。社會是運動，任何領(lǐng)域都不存在零風(fēng)險。社會治理向各個領(lǐng)域延伸后，作為自然風(fēng)險和社會正常波動的各類矛盾，都進(jìn)入到治理范疇。基層工作中因此出現(xiàn)了管得越多責(zé)任越重、管得越全而風(fēng)險越大的問題。基層是社會治理的直接責(zé)任主體，更容易成為被社會拷問和上級追責(zé)的對象。提升基層治理效能需要科學(xué)劃分責(zé)任。偶發(fā)的意外不可能完全消除，不應(yīng)成為被問責(zé)的內(nèi)容。對于一些人為因素造成的矛盾，尤其是針對某些領(lǐng)域普遍存在的問題，需要通過規(guī)范管理和強(qiáng)化責(zé)任意識來消除。▲（作者是武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授）