江蘇海域動態(tài)監(jiān)管業(yè)務運行現狀及分析

崔丹丹,呂林,陳艷艷,王厚軍

(1.江蘇省海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中心 南京 210017;2.國家海洋技術中心 天津 300112)

0 引言

國家海洋局于2005年年底啟動了“國家海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統”,在全國沿海范圍內建立長期業(yè)務化運行的全國海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測體系,持續(xù)掌握海域使用動態(tài)變化狀況。江蘇省從2006年啟動海域動態(tài)監(jiān)管機構建設,2008年省、市級節(jié)點進入業(yè)務化運行,并于2009年率先在全國沿海省、市、自治區(qū)啟動縣級節(jié)點建設,至2010年省、市、縣三級海域動態(tài)監(jiān)管機構全部達到了“五有”:有機構、有人員、有經費、有網絡、有事干,建立“天上看、地上查、網上管、視頻探”3+1立體化監(jiān)管模式,實現江蘇近岸海域立體化監(jiān)控,為海域管理部門和海洋執(zhí)法監(jiān)察機構提供了有效的技術支撐[1-3]。

1 海域管理業(yè)務需求

根據《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域使用管理法》)有關要求,海域管理工作主要包括海域使用管理、海岸線保護利用管理、海域行政區(qū)域界線勘定、海域使用動態(tài)變化管理等。各級海域監(jiān)管機構作為與海域管理工作結合密切的技術部門,緊密圍繞海域管理職能,對海域使用進行事中事后監(jiān)管,對海岸線進行定期巡查,并在此基礎上綜合分析和評價。

2 江蘇海域監(jiān)管概況

2.1 機構情況

江蘇海域監(jiān)管機構由省、市、縣三級海域動態(tài)監(jiān)管中心組成,全部由編辦批復,其中12家為獨立批復機構,7家機構實行掛靠海域科或海監(jiān)執(zhí)法機構等單位,全省共有海域監(jiān)管技術人員78人,專業(yè)主要由測繪、地理信息系統、計算機、海洋地理等組成。

2.2 職責分工

省級海域監(jiān)管機構負責全省海域使用監(jiān)測、疑點疑區(qū)研判、填海項目海域使用竣工驗收、組織開展海域資源調查、項目用海后評估和編制分析決策成果;市級海域動態(tài)監(jiān)管機構負責開展全市海岸線巡查工作,每季度上報海岸線巡查報告,參與疑點疑區(qū)研判和核查工作,開展歷史遺留問題處理跟蹤監(jiān)測;縣級海域監(jiān)管機構負責轄區(qū)內確權項目動態(tài)監(jiān)測工作,運用江蘇省海洋綜合管控系統,建立項目用海動態(tài)監(jiān)管檔案,項目用海審批前開展現場監(jiān)測、技術復核工作,開展轄區(qū)內圍填海歷史遺留問題處理跟蹤監(jiān)測[4]。

2.3 工作模式

省級海域監(jiān)管機構年初印發(fā)全省海域監(jiān)管年度工作方案,對年度目標任務、監(jiān)測項目數量頻率、分析與評價成果等予以明確;市縣海域監(jiān)管機構參照編制各自年度工作任務,開展海域監(jiān)測,并將相關監(jiān)測成果逐級報送上級海域監(jiān)管機構。省級海域監(jiān)管機構通過積極組織全省技術培訓會、業(yè)務工作研討會、技術答疑會、海洋測繪技能競賽等,不斷提升全省海域監(jiān)管業(yè)務能力和水平,形成省、市、縣并肩的三級監(jiān)測聯動模式。

2.4 業(yè)務系統

建立江蘇省海洋綜合管控系統,成為全省海域管理、海域監(jiān)管、海洋執(zhí)法監(jiān)察部門重要的業(yè)務系統。該系統與國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統互為補充、數據實時共享,根據實際工作需要,增加了海域事中事后監(jiān)管流程、疑點疑區(qū)監(jiān)測、大數據分析、海洋功能區(qū)劃指標管控、圍填海管理、海域使用統計分析、海域使用金管理、海岸線保護利用管理、海岸線修測等功能模塊,與江蘇不動產登記平臺進行數據交換共享。實現了海域海島管理、海洋經濟運行監(jiān)測等6類海洋業(yè)務的可視化,并初步實現了江蘇海洋綜合管理的“一個門戶、一張地圖、一套標準”,成為海域科學化管理的“智能助手”。

3 工作內容

3.1 海域使用動態(tài)監(jiān)測

3.1.1 圍填海項目監(jiān)測

通過遙感和地面實測手段,從2011年開始,連續(xù)9年持續(xù)對全省約400個圍填海項目確權情況、實際界址情況、施工方式、施工進展、開發(fā)利用、項目投資額、占用岸線等情況進行監(jiān)測,并以縣區(qū)為單位,對每年圍填海開發(fā)利用走勢情況進行分析,全面掌握圍填海項目開發(fā)建設進度和存在問題,為科學用海、集約節(jié)約用海提供決策依據[5-6]。

3.1.2 構筑物用海監(jiān)測

對江蘇除風電用海以外的透水、非透水構筑物用海項目確權用海面積、項目實際用海面積、項目實施情況等進行監(jiān)測,并以縣區(qū)為單位對各構筑物用海開發(fā)利用現狀進行分析統計。

3.1.3 岸線岸灘變化監(jiān)測

本研究對1984—2019年高低分辨率多時相衛(wèi)星遙感影像潮灘地物和水邊線進行提取與處理,分析全省自然岸線、人工岸線長度、自然岸線保有率,并在濱海、射陽、大豐、東臺等選取了12條現場觀測斷面,每年分季度進行斷面高程測量,獲取了具有代表性的沖刷型、穩(wěn)定型、淤漲型岸段的斷面高程數據,并結合江蘇潮位數據,研究分析江蘇近年來岸線岸灘沖淤變化情況及分布特征。

圖1 岸線岸灘變化監(jiān)測流程

3.1.4 海域使用疑點疑區(qū)監(jiān)測

采用衛(wèi)星遙感、無人機遙感、地面監(jiān)測、現場核查等多種技術手段,開展海域使用疑點疑區(qū)監(jiān)測工作,重點對圍填海進行監(jiān)測。遙感影像提取后發(fā)現疑點疑區(qū),由省級自然資源部門將任務下達至海域監(jiān)管機構和海洋執(zhí)法機構現場核實,人工實測方式掌握疑點疑區(qū)的實際使用情況,建立海域使用疑點疑區(qū)數據庫,海域監(jiān)管機構和海洋執(zhí)法監(jiān)察機構將現場核查結果報送至自然資源管理機構[7]。

3.2 海域資源調查

3.2.1 圍填海現狀調查

采用衛(wèi)星遙感、現場核查、實地測量相結合的方式,對江蘇省所有圍填海、圍海養(yǎng)殖和自然淤積區(qū)域進行現場調查,全面掌握江蘇省圍填海的規(guī)劃依據、審批狀況、用海主體、利用現狀等信息,查清全省實際填海面積、圍海面積等現狀數據,分析評價圍填海總體規(guī)模、空間分布和開發(fā)利用現狀,形成圍填海歷史遺留問題清單,編制《圍填海現狀調查報告》《圍填海歷史遺留問題處理方案》。

3.2.2 海岸線修測

以現場監(jiān)測為主,遙感影像為輔,以現行國家標準規(guī)定的多年平均大潮高潮線為依據,對江蘇省北起贛榆區(qū)繡針河口,南抵啟東市連興港的大陸海岸線和有居民海島海岸線進行修測,全面清查江蘇自2008年以來海岸線變化情況,準確掌握海岸線的位置、長度、類型、開發(fā)利用現狀和自然岸線保有率情況,最終修測成果將報省人民政府批準。

3.2.3 養(yǎng)殖用海調查

采用遙感影像、業(yè)務系統、現場監(jiān)測相結合的方式,對全省養(yǎng)殖用海的權屬情況、用海主體、用海性質、海域流轉、養(yǎng)殖品種、養(yǎng)殖產量、產值、從業(yè)人員等情況進行調查,全面準確掌握全省海域使用權屬情況、用海位置和面積、養(yǎng)殖方式、養(yǎng)殖品種等,摸清養(yǎng)殖用海家底,統計分析養(yǎng)殖用海總體規(guī)模、空間分布、利用情況等,為進一步加強和規(guī)范養(yǎng)殖用海管理提供決策依據。

3.2.4 風電用海現狀調查

以衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測為主、現場監(jiān)測為輔,對全省確權風電用海項目進行現狀調查,對風機的界址點、項目占用海域面積等進行核實,對風電用海項目建成投產并網情況、年發(fā)電量、年產出額、單機容量、重點風電企業(yè)的開發(fā)建設情況等進行調查分析,提出加強和規(guī)范風電用海項目管理的相關建議。

3.3 分析評價

3.3.1 海域使用論證評審

建立海域使用論證報告審查工作流程,對項目提交的《海域使用論證報告》論證內容、論證格式、與相關規(guī)劃的符合性、與周邊海域的相關性等進行材料完整性審查及技術復核;組織召開海域論證評審會,選取與項目相關專業(yè)的行業(yè)專家,認真聽取記錄專家審查意見;根據專家意見,對論證報告書的用海基本情況、合理性分析、相關規(guī)劃符合性、利益相關協調性、用海面積合理性、用海期限合理性、海域管理對策措施等方面出具技術審查意見,作為用海審核委員會審批用海的依據。

3.3.2 海域使用統計分析

按照海域使用統計指標體系,開展海域使用統計分析,每月逐級報送海域統計分析情況,每季度編制海域使用統計分析報告,梳理歷年江蘇省海域使用確權情況,準確、及時和全面反映海域使用現狀及動態(tài)變化規(guī)律,研究海域使用管理中存在的問題,發(fā)揮海域使用統計的決策參考和監(jiān)督作用。

3.3.3 海域指數研究

為全面掌握海域使用及其資源利用態(tài)勢,開展海域相關指數研究。其中,海域用海活力指數可直觀反映江蘇某地區(qū)新增用海活動的活躍程度和該地區(qū)已批海域項目的推進實施程度;用海承載指數反映海域可供開發(fā)利用資源存量及其不同水深、不同功能區(qū)海域空間分布情況,進而對海域管理政策制度進行適度調整。

4 決策支持成果

4.1 海域空間資源分析評價

對江蘇重點港口、海灣、灘涂、滸苔、海岸線變化情況進行跟蹤監(jiān)測,利用遙感影像結合海域權屬數據,按不同海域類型和空間資源,結合地理信息和圖表等多種形式,對海域空間資源情況進行分析評價[8],形成《江蘇省岸線岸灘變化分析報告》《江蘇省沿海影像地圖集》《江蘇省重點港口重大用海項目分析報告》。

4.2 海域使用現狀分析評價

利用海域使用權屬、海域動態(tài)監(jiān)測數據,結合海域綜合管控系統數據分析、海域開發(fā)強度、海域使用評價指數等,編制形成《全省區(qū)域用海存量分析報告》《全省圍填海項目存量分析報告》,綜合分析評價該區(qū)域海域(圍填海)存量、開發(fā)利用和投入產出效益等情況;針對疑點疑區(qū)監(jiān)測,對新增疑點疑區(qū)按地區(qū)按年份進行分析比對[9],編制《疑點疑區(qū)核查分析報告》。圍繞海域動態(tài)監(jiān)測組織管理、統計分析、監(jiān)測業(yè)務等方面編制《全省海域動態(tài)監(jiān)測分析年報》。

4.3 海域使用技術復核

各級海域監(jiān)管機構在項目用海預審、報批和確權登記的各個環(huán)節(jié),準確提供項目用海技術復核,主要從項目審批前現狀、項目與周邊用海重疊性、與海洋功能區(qū)劃等規(guī)劃符合性、與管理岸線吻合性、界址坐標和面積準確性、是否存在未批先建等方面進行分析,出具技術復核報告,為海域管理部門用海審查提供參考依據[10]。

5 結束語

海域動態(tài)監(jiān)管業(yè)務化是實施海域管理精細化、科學化的重要手段。為適應新形勢新任務的需要,筆者認為海域動態(tài)監(jiān)管工作應寫入《海域使用管理法》,納入法律管理。還應科學制定業(yè)務化中長期發(fā)展規(guī)劃、健全市縣海域監(jiān)管機構體系、深入開展海域資源監(jiān)測、建立用海企業(yè)黑名單制度。同時,修訂完善《填海竣工海域使用驗收辦法》《海域使用論證技術導則》《疑點疑區(qū)用海動態(tài)監(jiān)測規(guī)范》,制定《填海驗收測量報告編制技術指南》。最后還應開展海域使用對海洋經濟發(fā)展貢獻率的評估、對岸線實行分級分類管理,科學制定自然岸線保有率管控目標。希冀通過江蘇海域動態(tài)監(jiān)管業(yè)務的梳理和研究,能夠發(fā)揮海域監(jiān)管機構的力量,為海域管理制定相關政策提供參考。