我國燃料乙醇產業管理體制和運行機制初探

陽國軍，楊忠華，羅 莉

（1.中國石油化工集團公司發展計劃部，北京 100728；2.武漢科技大學生物工程系，湖北武漢 430081；3.三峽職業技術學院農學院，湖北宜昌 443003）

我國生物燃料乙醇產業發展始于“十五”初期，2001年為了解決大量“陳化糧”處理問題，改善大氣及生態環境質量，調整能源結構，經國務院批準，啟動了生物燃料乙醇試點[1]。2017 年9 月國家15 部委發布《關于擴大生物燃料乙醇生產和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》，要求到2020 年基本實現全國范圍內推廣使用車用乙醇汽油全覆蓋。我國燃料乙醇年消費量近260 萬噸，產業規模居世界第三位[2]。全國已有11 個省區（包括黑龍江、河南、吉林、遼寧、安徽、廣西6 省（區）全境和河北、山東、江蘇、內蒙、湖北5 省的31 個地市）試點推廣乙醇汽油，乙醇汽油消費量已占同期全國汽油消費總量的1/5，是世界第三大燃料乙醇消費國。我國車用乙醇汽油試點工作已取得階段性勝利，正在迎來新一輪發展高潮。盡管如此，我國現階段發展燃料乙醇仍然存在廉價原料供應不足、技術經濟性有待進一步提高、管理體制和機制不完善等問題。本文從管理體制和機制角度對如何滿足我國燃料乙醇產業大發展需要進行探討，對促進我國燃料乙醇產業新一輪快速高質量發展具有重要的現實意義。

1 我國燃料乙醇產業現行管理體制和運行機制

我國燃料乙醇發展形成了以“核準生產、定向流通、封閉推廣”為特征，符合國情和歷史發展階段、行之有效的中國可再生燃料推廣模式。所有燃料乙醇均由定點生產企業按國家計劃生產，再按照推廣方案定向流通到車用乙醇汽油調配中心，生產的車用乙醇汽油在乙醇汽油封閉運行區域內推廣使用。

1.1 企業核準

試點初期到2013 年12 月，我國燃料乙醇生產項目由國家發改委核準。之后，為進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業投資主體地位，國務院《政府核準投資項目目錄（2013 年本）》將變性燃料乙醇下放到省級政府核準。

1.2 建設者資格

試點初期，我國燃料乙醇生產企業均為國企合資建設，不允許外商投資生物液體燃料乙醇生產項目和兼并、收購[3]。后來燃料乙醇生產企業投資建設主體逐漸多元化，山東龍力5萬噸/年纖維素燃料乙醇項目建設單位是一家民營企業。2019年，國家發展和改革委、商務部第27 號令公布的《鼓勵外商投資產業目錄（2019 年版）》第24 條鼓勵外資投資生物乙醇的開發、生產，但不含糧食轉化乙醇項目。

1.3 生產企業管理

試點初期，燃料乙醇生產企業均為石油石化企業、糧食企業或乙醇企業的合資企業，合資公司的日常生產經營活動及重大事項決策主要由最大股東操作實施。

1.4 推廣使用

車用乙醇汽油推廣使用方案和實施細則包括目標、重點任務、進度安排和保障措施等由推廣地方人民政府發布并組織實施。方案規定封閉運行區域內，除軍隊特需、國家和特種儲備、工業生產用油外，基本實現車用乙醇汽油替代普通汽油[4]。

1.5 燃料乙醇價格機制

試點初期,燃料乙醇結算價格是按國家發展和改革委員會同期公布的90 號汽油出廠價（供軍隊和國家儲備），乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111[4]。2011 年2 月，國家發改委發出《關于調整變性燃料乙醇價格的通知》（發改辦能源2011[316]號文件）后，變性燃料乙醇結算價格調整為93 號汽油出廠價乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111。

2 我國燃料乙醇產業管理方面的問題

2.1 燃料乙醇全過程追溯管理問題

試點初期，我國燃料乙醇生產能力為102 萬噸/年，加上后來核準建成的廣西中糧木薯燃料乙醇，到2009 年我國核準建設的燃料乙醇生產能力為122 萬噸，但當年產量171 萬噸[5]，超過產能約40%。沒有公開信息公示這些超過產能的燃料乙醇的來源，是來自合資公司母公司的其他乙醇廠，還是進口燃料乙醇，或是煤化工乙醇？國家也未出臺燃料乙醇從原料、生產一直到最終乙醇汽油產品的追溯管理辦法，可能會導致魚目混珠、難以有效監管等問題。

2.2 車用乙醇汽油銷售比例下降問題

從已推廣區域的實際運作情況看，由于一些地方政府市場監管不到位，難以實現全封閉運行，存在部分社會加油站違規銷售清潔汽油，以清潔汽油作為賣點加大促銷力度，違規搶占市場份額的現象，擾亂經營秩序，嚴重影響了乙醇汽油的經營。最終那些因嚴格遵循推廣方案而導致汽油市場份額下降的企業也會逐漸減少車用乙醇汽油銷量，局部地區乙醇汽油存在退市風險[6]。

2.3 燃料乙醇產業可持續發展能力有待提高問題

一個產業要實現可持續發展，必須保障參與各方的合理利益，但目前無論是燃料乙醇生產企業，還是乙醇汽油銷售企業，成本都在增加，盈利能力都在變弱。以糧食為原料的燃料乙醇生產企業由于從2015 年開始不再享受消費稅和增值稅優惠政策，也不再補貼[7]，生產成本增加，希望銷售企業讓利。而銷售企業由于變性燃料乙醇結算價格參照基礎從90 號汽油出廠價調整為93 號汽油出廠價，采購成本顯著增加，乙醇汽油成本優勢逐步消失。在國家將發展燃料乙醇和推廣乙醇汽油的發展權給了推廣的地方政府（國家對車用乙醇汽油推廣使用區域能源消費總量考核時，按當地生物燃料乙醇使用量的3 倍予以扣除）且要求企業增值保值的情況下，通過行政手段強制銷售企業推廣車用乙醇汽油也不可持續，況且有些銷售公司混改工作已基本完成，讓利還要考慮其他社會資本股東方的意見。

2.4 燃料乙醇合資企業監管難問題

一些燃料乙醇合資公司都是合作伙伴絕對控股，形成了合作方對合資公司的人、財、物高度集中管理，參股公司在日常生產經營活動及重大事項決策中很難占有話語權。具體體現為：一是合資公司存在與控股公司資產界定不清和混用資產問題；二是合資公司在財務管理方面存在缺陷，雖然合資公司對外財務是獨立的，但基本由控股方控制，采購和銷售只同控股方發生往來，基本沒有對外財務往來，并且控股方的對外貸款大部分由乙醇合資公司承擔，增加了合資公司的運營風險；三是合資公司沒有獨立銷售發展渠道，生產的產品只能銷售給控股方，由控股方統一對外銷售；四是難以監管人事。由于參股公司一般只委派2～3 名管理人員，合資公司其他人員均由控股方安排調配，即使乙醇合資公司存在人員嚴重超編、人浮于事等問題，也得不到有效治理。

3 相關建議

3.1 建議國家管好燃料乙醇產業發展的總量、方向和布局，加強車用乙醇汽油推廣的監管力度。一要明確相關標準是否需要修訂，明確以鋼鐵工業煤氣為原料通過生物法制得的無水乙醇、煤制乙醇能否用于制變性燃料乙醇；二要像管理原油和成品油進口一樣，管理燃料乙醇進口，明確進口企業資質和進口量；三要進一步完善相關產業政策，尤其要出臺燃料乙醇追溯管理辦法，加快研究調整燃料乙醇價格形成機制，確保各方合理權益；四要加強車用乙醇汽油推廣的監督、管理和考核，確保封閉推廣區域除軍隊特需、國家和特種儲備、工業生產用油外，實現車用乙醇汽油全部替代普通汽油。

3.2 建議燃料乙醇生產和經營企業全面貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”5 大發展理念，創新合資公司模式、管理體制和運營機制。比如有基礎的大型企業集團應不再依托原有業務部門，而是將相關業務整合成專業公司強化管理，另外關于融資模式和考核方式，只要有利于該業務發展就可以創新，可以嘗試專業公司上市、眾投或科技孵化器等。總之，新時代發展燃料乙醇產業是一個新的復雜的系統工程，我們要貫徹新理念，運用新思維。

4 總結

4.1 經過19 年發展，我國燃料乙醇試點工作已取得預期效果，初步形成了完善的產業體系，為在全國范圍內發展燃料乙醇和推廣使用車用乙醇汽油奠定了堅實基礎。實踐證明我國燃料乙醇現有管理體制和運行機制符合國情和歷史發展階段的需要。

4.2 面對我國燃料乙醇產業新一輪發展高潮，我國燃料乙醇產業現行管理體制和運行機制中還存在一些有待完善的地方，比如全過程追溯管理、部分推廣區域車用乙醇汽油銷售比例下降、燃料乙醇產業可持續發展能力有待提高、燃料乙醇合資企業監管難等問題。本文從國家和企業兩個角度探討了解決問題的辦法，對促進我國燃料乙醇產業形成新一輪快速高質量發展具有重要的現實意義。