天祝縣祁連山國家公園體制試點建設情況及建議

包義文

（甘肅祁連山國家級自然保護區管理局 哈溪自然保護站，甘肅天祝733200）

天祝縣地處青藏高原、黃土高原和內蒙古高原的交匯地帶，祁連山國家公園體制試點規劃建設面積31.72 萬hm2，其中涉及天祝縣境內的林地資源20.01 萬hm2。自試點啟動以來天祝縣深入貫徹學習習近平生態文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，全面落實黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，提高政治站位，強化責任擔當，圍繞加強組織領導、組建管理機構、制定規劃方案、建立長效機制、開展規劃確權等重點工作，積極謀劃推進，較好地完成了階段性任務。

1 進展情況

天祝縣把祁連山國家公園體制試點工作作為促進民生福祉和社會穩定的重要舉措，按照《祁連山國家公園體制試點實施方案》和《祁連山國家公園體制試點甘肅省片區實施方案》的要求，認真研究部署，制定任務清單，扎實推進試點工作。

一是組織領導堅強有力。成立了由縣委、縣政府主要領導任雙組長的天祝縣祁連山國家公園體制試點領導小組和協調推進小組，制定具體實施方案，明確重點任務，靠實工作責任，統籌推進祁連山國家公園體制試點工作。多次組織相關鄉（鎮）和有關部門，對公園內人口、資源、社會經濟狀況進行摸底調查，摸清了祁連山自然保護區功能區人口、牲畜底數和各類構筑物情況，統籌考慮搬遷安置地、基礎設施建設、產業培育等因素，按照“規劃先行、產業支撐、基礎優先、集中安置、分步實施、穩定發展”的工作思路，大力實施易地扶貧搬遷生態移民工程，努力破解祁連山自然保護區內居住人口多、農林牧矛盾突出、生態環境壓力大等問題。2012 年以來共搬遷移民15 708 戶64 552 人，先后建成了76 個生態移民搬遷安置點。

二是穩步推進資源確權。積極配合國家公園辦、國家林業局西北專員辦、規劃設計院和省、市自然資源、林草、農業農村等部門專家，多次深入現場調研、實地查看，組織開展座談討論會10 余場（次），廣泛征求相關鄉（鎮）和部門的意見，完成了祁連山國家公園范圍劃定和優化勘界工作，審定了勘界優化范圍，并完成了資源本底調查等基礎工作，正在編制《祁連山國家級自然保護區緩沖區、實驗區移民規劃》。積極完成了祁連山自然保護區內林草“一地兩證”問題整改，對祁連山保護區內11.07 萬hm2林草重疊區域重新識別確認，識別林地9.97 萬hm2、草地1.1 萬hm2，建立了林草“一地兩證”信息數據庫，換發《草原使用權證》136 本、《林權證》6 本。

三是大力推進問題整改。深刻汲取祁連山生態環境破壞問題教訓，堅決扛起生態文明建設的政治責任，設立了8 個專項整改整治推進小組，建立了縣級包抓領導深入整改整治一線親自指揮、責任單位主抓、相關鄉（鎮）和部門通力協作抓整改的推進機制，并按照一個問題建立一套推進措施、一個整改班子和一本工作臺帳的“四個一”工作要求，全力落實8 大類31 項整改任務。截至目前，完成祁連山自然保護區范圍內礦業權退出51 宗，其中注銷式退出29 宗、扣除式退出5 宗、補償式退出16 宗，補償資金47 004.7 萬元；14 項旅游項目關閉退出11 項，轉換用途2 項，評估保留1 項；7 座水電站關停退出2座，繼續建設1 座，保留運行4 座，為祁連山國家公園體制試點穩步推進奠定了堅實基礎。

四是持續提高保護水平。堅持以保護森林草原、濕地資源和維護生物多樣性為重點，嚴格落實“五禁”決定和森林草原防火“雙線四級”責任制，不斷加大《森林法》《草原法》以及森林草原防火和生態保護等法律法規宣傳，加強森林草原防火和資源保護工作，保持了新中國成立以來無重大森林草原火災的良好態勢，森林草原、濕地、野生動植物資源得到有效保護。持續加大林草植被修復力度，認真實施天然林保護、生態公益林、祁連山山水林田湖草生態修復、退牧還草、草牧業試驗試點等重點生態工程項目，累計完成人工造林1.067 萬hm2、封山育林1.707 萬hm2、通道綠化443 km、義務植樹513 萬株、草原補播改良10.947 萬hm2，建成禁、休牧草原圍欄34 萬hm2、輪牧圍欄1.333 萬hm2。

2 存在問題

一是基層管理機構和管理主體仍需完善。大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局酒泉、張掖分局均跨行政區域設置，機構規格不明確，編制較少，存在管護面積大、人員結構復雜、管護管理難等問題，一定程度上影響了國家公園體制試點工作的開展。自天祝縣6 個國有林場（保護站）移交祁連山自然保護區管理局后，祁連山保護區外部分地段基層森林草原資源管理主體缺失，經營管理責任無法落實，地方政府與保護區管理部門之間責權利失衡，溝通協調難度較大。

二是法規制度不夠健全。目前，國家層面還沒有出臺國家公園管理的相關法律制度及標準，祁連山國家公園體制試點天祝片區的各項工作均按照現有自然保護區管理的法律法規開展，而自然保護區和國家公園在概念、保護強度、保護方式、管理模式等方面都不盡相同，國家公園體制試點建設缺乏與之相適應、相銜接的法律支撐和標準規范，許多工作都是邊摸索、邊試點、邊推進，在一定程度影響了相關項目的審批和實施，也影響了試點區域內農牧民的生產生活。

三是各類保護地交叉重疊。縣域范圍內自然保護區、森林公園、地質公園、風景名勝區、國家公園等各類保護地種類較多，范圍均在祁連山保護區內，相互交叉重疊，各類管理體制并存，部分保護地無明確管理機構，邊界不清，資源保護與社會經濟發展矛盾突出，不利于保護地管理，而且給基礎設施、民生項目的實施增加了難度。

四是執法隊伍組建緩慢。雖然甘肅省通過構建“垂直管理”的生態保護管理新機制，初步解決了管理體制“兩張皮”的問題，但由于整合各地資源環境執法機構，涉及人員編制問題，量大面廣，難度較大，影響了綜合執法隊伍的組建。

五是搬遷安置難度較大。祁連山國家公園天祝片區核心區需要搬遷的牧民有59 戶217 人，資金需求大，地方財政無力負擔生態補償和安置補助等相關費用。同時，天祝縣是“兩州一縣”脫貧攻堅的縣之一，縣域境內長期居住在國家公園和保護區內的農牧民有8 000 多戶3 萬多人，固定放牧、季節性放牧牲畜達50 萬頭（只），這是藏區農牧民實現穩定脫貧、增加收入的一項重要途徑，在沒有完全轉產就業的前提下，實行全面禁牧必將影響農牧民收入，同時也不利于草原生態系統的平衡和永續利用。根據天祝縣草原部門的監測結果，完全禁牧2 年內草原恢復效果明顯，但從第3 年起，由于上繁草陰蔽或枯草阻礙等原因，使得貼地生長的下繁草種逐漸消失，禁牧5 年后原生植被減少至10 多種，同時蓄積可燃物導致的火災隱患大大增加。

3 發展建議

一是深入貫徹習近平生態文明思想。深入領會、準確把握習近平生態文明思想的精神實質和豐富內涵，認真學習、全面貫徹習近平總書記視察甘肅時的講話精神和關于祁連山、黃河流域生態保護講話精神，擔負起祁連山生態環境保護和黃河上游生態修復的重任。堅持把習近平生態文明思想作為指導思想貫徹到建設祁連山國家公園的全過程、各方面，堅決防止突破生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線的事發生。在祁連山國家公園體制試點建設中，統籌山水林田湖草生命共同體，處理好保護與發展之間的辯證關系，努力探索出化“綠水青山”為“金山銀山”的有效路徑，促進天祝縣生態保護與經濟社會協調發展。

二是健全完善管理機制。整合武威段林業和草原、祁連山國家公園內各保護站等相關部門，設立市、縣祁連山國家公園地方管理機構，形成責權利一致的資源保護與發展管理體系，有利于公園管理局和地方政府之間建立各司其責、有機銜接、相互支撐、密切配合的良性互動關系。按照中央《指導意見》要求，出臺祁連山國家公園管理法律法規和規章制度，明確地方政府工作職責、機構設置、人員配備、財力保障、責任追究、管理保護和治理主要措施、程序，建立責權利一致的管理體制。同時，整合區域范圍內生態環境、自然資源和農業農村、水利、林草、森林公安等部門的資源環境執法力量，組建資源環境綜合執法機構，切實履行好國家公園范圍內的資源環境綜合管理與執法職能。

三是爭取政策資金支持。努力爭取國家加大中央財政對祁連山國家公園體制試點的投資力度，積極向國家相關部委匯報，充分考慮祁連山區生態環境保護和自然資源利用的矛盾，在調整完善生態補償政策的同時，向生態移民、農牧民群眾轉產就業、基礎設施建設方面給予傾斜支持，有效解決現行生態補償標準過低等問題，緩解農林牧矛盾，幫助林區農牧民脫貧致富。堅持保護與發展相統一的原則，妥善處理試點區域與當地居民生產生活的關系，在促進生態環境和生物多樣性保護的同時，發展壯大生態文化旅游產業，優先安排原住居民從事國家公園日常巡護、生態體驗服務等工作，激發保護生態的積極性，帶動地方旅游業和經濟社會的可持續發展。

四是大力推進草畜平衡。祁連山保護區和國家公園內的農牧民世代以放牧為生，草原是其基本的生產資料。對此，結合歷史遺留問題處理，分類分區制定管理規范，實行以草定畜、草畜平衡，按核定的載畜量，允許其適度放牧，以維護草原生態系統生物多樣性，減輕防火壓力。同時，扶持牧民群眾調整和優化畜群結構，科學養畜，提高牲畜出欄率，從傳統的數量增長型畜牧業向質量效益型畜牧業轉變，減少對自然資源的過度依賴。

五是加大社會宣傳力度。通過多種形式，向廣大農牧民宣傳黨和國家的方針政策，使其充分認識祁連山國家公園體制試點是推動甘肅綠色發展崛起的重大歷史機遇，讓國家公園倡導的生態保護理念深入人心，并成為人們日常生活必須遵守的基本規則。發揮祁連山國家公園網站、微信、微博等新媒體的作用，及時發布國家公園概況、生態環境狀況、環境教育和服務信息，宣傳國家公園試點工作的目的、意義和宗旨。不斷拓寬宣傳渠道，廣泛動員國內各級各類媒體參與到教育、推介活動中來，引導社會輿論，形成群眾主動保護、社會廣泛參與、各方積極投入建設祁連山國家公園的良好氛圍。