楚雄州產業扶貧的對策措施

尹光慧，羅仁斌 ，韓學坤 ，楊紅芬 ，李 軍

（1.武定縣農業農村局，云南武定 651600；2.楚雄州農科院，云南楚雄 675000）

一、產業扶貧推進工作現狀

（一）工作任務

楚雄州經2017年9月動態管理識別后，統計尚未脫貧的5.3萬戶建檔立卡貧困戶19.3萬貧困人口中，有3.5萬戶13.41萬人有產業發展條件，可通過產業扶貧脫貧。2019年全州產業扶貧的目標任務，一是確保有產業發展條件的建檔立卡貧困戶0.85萬戶3.12萬人，通過發展產業增收脫貧；二是確保雙柏、南華、大姚、永仁4縣實現有產業發展條件的建檔立卡貧困戶通過產業扶貧脫貧，順利通過考核驗收；三是確保2014-2018年有產業發展條件的建檔立卡貧困戶6.97萬戶26.88萬人通過產業扶貧脫貧鞏固提升，持續穩定長效增收，防止返貧。

（二）主要做法

近年來，楚雄州堅持在綠色生態上做文章，按照“穩糧、強畜、促特、興果、融合”的工作思路，在挖掘一產特色、二產加工增值、三產融合發展3個方面著力；以規劃為引領，以培育產業為核心，以龍頭為載體，強化產業扶貧政策支撐，創新產業扶貧模式；加大資金投入，拓寬增收途徑，扎實推進產業扶貧工作。取得了初步成效，為加快推進產業扶貧提供了有益借鑒。

1.完善產業扶貧政策支撐。制定《楚雄州“十三五”特色產業精準扶貧規劃（2016-2020年）》《楚雄州產業扶貧實施方案》等一系列產業扶貧配套文件，強化政策支撐保障，明確了產業扶貧的目標任務、扶持政策、保障措施。

2.加強特色優勢產業打造。全州充分發揮綠色、生態、立體氣候明顯三大優勢，因地制宜，不斷優化區域布局，持之以恒抓特色優勢產業規模化、產業化、市場化發展。優質糧食、特色經作、特色畜禽、經濟林果、煙草、食用菌等特色優勢產業初具規模，且覆蓋了廣大貧困地區，為產業扶貧奠定了良好基礎。

3.強化主體培育帶動。通過政策引導和宣傳發動，培育發展和吸納更多的新型農業經營主體參與產業扶貧。截至目前，全州共培育新型農業經營主體2.28萬戶，著力打造一批產品品質優、科技含量高、市場競爭力強的產業和產品品牌。全州累計有193戶企業的435個農產品通過國家“三品一標”質量認證。全州基本實現縣、鄉、村電子商務服務中心（站、點）網絡體系全覆蓋。

4.突出產業扶貧模式創新。堅持采用“產業+兩委+新型農業經營主體+貧困戶”等模式，在主體與貧困戶之間建立以入股分紅、訂單、電子商務、打工就業為主要形式的利益聯結機制。

5.加大產業扶貧資金投入。按照扶貧開發目標、任務、資金、權責“四到縣”要求，加大產業扶貧資金投入。2019年，全州共投入產業扶貧資金14.17億元，比上年增長12.8%。今年1-6月，全州共投入產業扶貧項目資金11.33億元，通過全州“產業精準扶貧信息庫”收集190家新型農業經營主體融資需求，金融機構成功為158家發放貸款34.52億元。

6.拓寬增收渠道。楚雄州在推進產業扶貧過程中，始終堅持長短結合、種養互補、三產融合等戰略措施，近抓糧、菜、畜，中抓特色經作和林果，遠抓農副產品加工和流通。深入推進“農村承包土地經營權確權登記頒證”“農村集體產權制度改革”和“發展適度規模經營”三項改革，激活農業發展動力和農村資源資產要素，增加農民收入。

二、存在問題

雖然全州產業扶貧工作取得了初步成效，但堅持問題導向客觀分析，產業扶貧依然是制約全州脫貧攻堅工作的短板。

（一）產業選擇不夠精準，市場風險較大

楚雄州在選擇發展的扶貧產業“優勢”和“主導”作用不明顯，比較效益偏低。主要是對產業植入和選擇方面，對市場供求信息、因地制宜、人才與技術3個影響產業發展的重要因素把控不足。常因項目建設不夠科學、項目實施管理不規范、產業選擇反復多變以及技術指導不到位等導致產業培育和發展較困難。部分地區在項目選擇時具有盲目性，存在“多數即最優”心理，種植品種盲目跟風，造成滯銷。

（二）主體帶動不強, 創新能力不足，提升后勁較弱

楚雄州新型農業經營主體數量不少，但大多數主體規模小，管理粗放，產業鏈條短，帶動能力弱。貧困戶與新型農業經營主體之間的利益聯結不夠緊密，致使主體帶動還不同程度存在有名無實、有量無質、有效帶動不足的情況。

目前楚雄州產業創新能力不足，產品仍處于原始粗加工狀態，深加工不足，產品種類單一，利潤低，產業對區域經濟發展帶動能力較弱。以核桃為例，全州發展 “小、散、亂”現象突出，產業效益沒能真正體現。其主打產業核桃生長周期長、見效慢，受市場影響較大，因技術水平、人才能力等因素制約，全州核桃產業發展集約化程度較低，產業規劃、技術規范、病蟲防治等措施跟不上，導致核桃產量不穩，品質參差不齊，制約了核桃產業的發展規模和效益。隨著全州核桃基地和基礎設施建設步伐的加快以及科技支撐能力的不斷提升，核桃增產已成定局，但現有的粗加工方式導致核桃產業“量大價低”，并容易形成惡性競爭及產品積壓，為產業發展帶來極大挑戰。

（三）幫扶措施表面化，內生動力不足

一方面，城鎮化水平的提高使得農村青壯年勞動力外流，大量“空心村”出現，留守者多為老弱婦孺，對這類人群而言，經常性崗位并不能滿足其就業需求，而產業沒有對實際情況做出充分調查，勞動強度過大導致參與度低，貧困戶無法真正受益，成效大打折扣；另一方面，部分縣、鄉懷有急于求成的想法，敷衍應付上級任務，在沒有對幫扶對象進行精準識別區分的情況下，采用“大水漫灌”的方式，“以文件落實文件”，造成大量扶貧資金的浪費，幫扶重點也難以突出，執行最終流于表面。同時部分貧困群眾受教育程度低、信息閉塞、思想觀念落后，仍存在“等、靠、要”的依賴思想。

（四）資金整合投入不到位,產業發展資金存在結構性短缺

由于大多數縣市沒有制定完善與《楚雄州產業扶貧實施方案》相配套的資金扶持政策，導致扶持新型經營主體、壯大自身發展能力、提高帶動貧困戶的能力不足，產業扶貧資金投入不足。據不完全統計，2019年1-6月，全州共籌措到位扶貧資金50.32億元，按州扶貧辦統計的投入產業扶貧資金11.33億元計算，占比為22.5%；按各縣市產業扶貧領導小組辦公室統計的4.71億元計算，占比僅為9.4%，與《楚雄州產業扶貧實施方案》中“各縣市應整合50%以上的財政扶貧專項資金用于扶持扶貧產業的發展”及省規定扶貧資金總額30%用于產業扶貧的要求有較大差距。從產業扶貧資金投入具體實施過程中的調研發現，普遍存在由于扶貧資金管得嚴、使用程序復雜、地方無錢配套、干部怕出錯等原因，資金盤活不及時，真正使用起來的資金并不多，出現了一邊是嚴重缺錢發展特色產業，一邊是大量資金閑置的現象；另一方面產業扶貧過度依賴財政投入，一些產業項目主要靠財政補貼建成并勉強維持經營，發展后勁不足。貧困縣一般財政能力有限，扶貧剛性支出較大，持續投入壓力大，一旦上級轉移支付與產業補貼減少，扶貧產業前景難料。

（五）缺乏符合產業發展需要的人才

楚雄州嚴重缺乏扶貧產業領域的創新創業領軍人才。一方面，全州各類人才總量不足、層次低，很多領域急需各類高層次人才，從而難以形成“團隊效應”；另一方面，在新型職業農民的培育領域，相比先進發達地區，全州在現有的軟硬件建設方面還有很大不足，造成農業產業領域缺人嚴重，特別是缺乏具有一定帶頭引領作用的新型職業農民。

三、對策措施

各縣市各有關部門以《楚雄州產業扶貧實施方案》為統領，堅持問題導向，堅持分類施策、分類指導，把區域發展與精準脫貧緊密結合起來，從全州扶貧產業發展基礎和實際出發，以提高組織化程度為核心，將精準特色優勢主導產業、培育發展新型農業經營主體、“五鏈統籌”、短板補齊和農民增收等工作與產業扶貧工作統籌謀劃統籌推進，確保產業扶貧工作有序、精準、長效推進和落實。

（一）對接市場需求，打造特色產業

1.為防止鄉村產業特別是農業同質化、低端化傾向，避免增產不增收甚至減收問題。行業主管部門應從全國、地區層面全面深入地進行農產品產銷分析與產業發展預測，做好鄉村產業振興規劃。要有長遠眼光，因地制宜、精心培育具有鄉土特色和資源優勢的產業，依托互聯網搭建電商銷售平臺，實現產品線上線下融合發展，拓展多元供給方式，著力解決產銷脫節、風險保障不足等問題。

2.產業特色是保障其長久經營的基本要素。貫徹落實“一縣一業、一鄉一特、一村一品”，充分開發地區資源。土地不再局限于傳統作物種植，轉向特色經濟作物，因地制宜選擇果樹、蔬菜、中藥材等優勢產業。加強鄉村基礎設施建設，在條件適宜區重點推行鄉村旅游扶貧，利用自然環境打造度假村、農家樂，挖掘本地文化特色，以“綠色生態”吸引游客，并伴隨推出一系列特色紀念品創收。充分利用品牌效應打造品牌，如雙柏打造“妥甸”醬油及醬菜系列產品、“白竹山”牌綠茶系列產品、“綠汁江”陽光玫瑰葡萄、“密架山豬”精深加工系列產品等特色優勢農產品，延長產業鏈，發展深加工產業，提高產品附加值。

3. 利用楚雄州特有的氣候優勢，發展錯季生產，滿足季節性市場需求。全州立體氣候十分明顯，具有先天錯季優勢，便于搶占市場空檔期，如雙柏綠汁江、元謀等低熱河谷可以種植全國最早上市的葡萄、杧果等熱帶亞熱帶水果，也可以種植茄果類冬早蔬菜；武定、祿豐可以選擇種植夏秋高山冷涼錯季蔬菜；永仁可以栽培晚熟杧果，錯開廣東、廣西、海南的杧果集中上市的沖擊；溫帶果樹有武定蘋果,楚雄、祿豐、牟定的梨,姚安有突尼斯軟籽石榴等，都非常具有地方特色。

（二）推進產業扶貧四個全覆蓋，堅持因地制宜，重視產業扶貧總體規劃

一是抓規劃方案落實，推進產業扶貧規劃引領全覆蓋。各縣市在吃透《楚雄州產業扶貧實施方案》的基礎上，進一步修改完善本縣市產業扶貧實施方案，確保把全州的產業扶貧扶持政策貫徹落到實處。要推動產業扶貧規劃到村、到戶、到人、到項目，確保每戶產業扶貧對象有一項以上產業發展增收項目，且所發展產業項目收入持續、穩定、長效的達到脫貧標準；二是抓主體培育，推進新型經營主體帶動全覆蓋。各縣市按照“產業跟著市場走，主體跟著產業走，貧困戶跟著主體走”的思路，把產業扶貧的著力點放在培育發展帶動貧困戶發展產業的新型農業經營主體上，確保有產業發展條件的建檔立卡貧困戶有1戶以上新型農業經營主體帶動發展；三是抓利益聯結全覆蓋，推進穩定長效增收渠道全覆蓋。引導新型經營主體與有產業發展條件的建檔立卡貧困戶通過資金（資產）入股分紅、訂單、土地流轉、打工就業等形式，建立緊密的利益聯結關系，實現共同發展，穩定、長效增收；四是實現組織保障全覆蓋質量。建立政府、市場、社會協同的產業發展格局，建立黨委和政府領導主抓、部門聯動、產業發展指導員全覆蓋的責任體系，探索“黨建+”，確保產業組織化發展。采取有力有效的措施，確保通過發展產業鞏固已脫貧建檔立卡貧困戶持續穩定增收。

（三）引進新興產業的同時，培強做大當地傳統產業，充分發揮龍頭企業帶動作用

一是依托當地原有的品牌優勢，提質增效改造提升。盡可能充分地利用好本地富有優勢的自然資源，一個地方富有優勢的自然資源，最能造就這個地方農產品的獨特品質。農產品一旦因某個地方優勢的資源而形成“特色”，例如武定雞做為“云南六大名雞”之首。2009-2018年，武定雞和武定壯雞已獲得國家級畜禽遺傳資源品種，國家農業部農產品地理標志保護產品，國家工商總局農產品地理保護商標“云南六大名雞”，云南省畜禽遺傳資源保護品種，云南省名牌農產品等榮譽。2017年，在中國農產品區域公用品牌價值評估中，武定雞品牌價值為 1.34 億元。但是在市場激烈的競爭之下，傳統產業缺乏開拓創新自主意識，轉型升級和提質增效已迫在眉睫。

二是成立產業發展協會，強強聯合，統一和提升市場準入標準。優質農產品，首先要保證原材料是優質的，其次要確保配方科學、工藝先進，再就是嚴把加工制作和檢驗關，不偷工減料，不讓檢驗不合格的產品進入市場。建議由各縣（市）政府牽頭，深入調查研究當地傳統產業所面臨的困難和問題，及時成立產業發展協會，共謀產業發展對策，統一和提高市場準入標準，杜絕行業內惡性競爭，抱團維護好市場秩序，才能讓傳統優勢產業持續健康壯大發展，出省出國。

(四)加大產業扶貧的政策、資金扶持力度，加強服務體系建設

認真落實《楚雄州人民政府關于印發楚雄州產業扶貧實施方案的通知》（楚政通〔2017〕97號）中關于培育特色養殖產業、特色經作產業、鄉村旅游產業、新型農業經營主體、貧困地區電子商務服務產業、貧困勞動力技能培訓、農產品“三品一標”認證等7項產業扶貧扶持政策，加強產業扶貧項目庫建設，著力建設一批支撐扶貧產業發展的項目。

注重發揮農業產業功能優勢，配套對應的農產品特色加工基地。持續做好招商引資工作，積極引進適合當地資源稟賦的新興產業，敞開外資進入的綠色通道，引進國內外企業資金、先進技術、物流銷售渠道及電商平臺，把產業幫扶作為滬滇扶貧協作的重要內容，推進“滬企入楚”和“楚品入滬”工程。加快推進中國云南堅果（核桃）交易中心、魔芋交易平臺等特色農業園區項目建設。把拔個體窮根與拔區域性窮根緊密結合，以產業發展夯實鄉村發展基礎，做到富民脫貧強村協同推進。

（五）培養大批懂技術會經營的新型職業農民

農村精準扶貧政策的開展應當重視對專業化種植養殖人才和營銷人才的培育，提高廣大農民綜合素質，做好產業扶貧培訓工作，改變思想觀念，確保產業發展中的人才和技術的保障，實現農村可持續發展，推動整體發展水平的提高。一是全面開展產業扶貧政策輪訓。采取分級培訓的方式，對農業系統干部職工、鄉鎮干部、駐村工作隊員和新型經營主體主要管理人員、貧困群眾開展全員培訓，著力提升各級產業扶貧干部的攻堅能力和廣大貧困群眾干事創業的信心。二是深入開展“自強、誠信、感恩”主體教育實踐活動。教育引導貧困群眾摒去“等、靠、要”思想，充分發揮自身主體作用，早日實現脫貧致富。三是扎實開展“楚雄州科技講堂”活動。大力開展各種形式的農村生產技術、職業技能培訓、先進的營銷及管理能力，確保技能培訓覆蓋全部貧困勞動力，每個貧困勞動力至少掌握1～2項農業生產實用技術。

（六）實施產業發展和振興，常抓不懈做好生態振興戰略

楚雄州轄區大部分地處山區，貧困人口也集中在廣大山區，生態的惡化也是致貧的主要原因之一。雖然近幾年生態植被破壞得到有效遏制，但是青山綠水生態恢復形勢仍然非常嚴峻。廣大山區仍然面臨著水源枯竭，高溫干旱缺水的困擾，農田基礎設施較為薄弱，再加上農業面源污染，農村生活垃圾污染，直接制約產業的發展。各級政府部門應將生態環境治理和農田基礎設施建設常抓不懈，打造優質農產品產業源產地的生態健康環境，才能助推產業持續發展，農民及貧困戶持續穩定增收。