流域治理生態補償機制研究
——以“新安江模式”為例

廖媛媛

（中共績溪縣委黨校，安徽績溪 245300）

水資源是地球生命系統、人類社會賴以存在與發展重要的物質保障和環境要素之一，而流域是人類最主要的飲用水源地。流域生態系統作為自然界中3大重要生態系統之一，具有大氣調節、氣候調節、水分調節等生態和經濟功能，為人類的發展與生存提供所需的資源。保護和維持流域的基本功能是保障我國有限水資源合理規劃利用和可持續利用的必然選擇。

1 流域生態補償是流域保護的新路徑

1.1 理論基礎

1.1.1 產權理論 流域除了對生態環境改善具有重要貢獻，同時還擁有巨大的經濟價值，從這一角度出發，對流域的保護與開發就和流域本身的產權歸屬有著緊密關系。在明晰流域產權的前提下，對流域問題進行研究與分析，既可以有效克服流域資源保護的核心問題，也可以為分配流域所產生的經濟效益提供理論依據。

1.1.2 外部性理論 一般而言，外部性可以分為正的外部性和負的外部性，就流域而言，對流域資源的利用會產生負外部性（外部成本），對其保護會產生正外部性（外部收益）。當產生的社會邊際成本收益與個人邊際成本收益相背離時，市場機制無法發揮作用，需要借助外部力量，即明確的產權歸屬和政府干預2種方式，讓受益方通過一定方式對受損方進行補償，使邊際補貼等于外部邊際成本（邊際外部收益），即實現流域生態保護外部性的內部化。

1.1.3 激勵理論 對流域資源的保護與開發，需要建立激勵機制，這有利于調動人們的主觀能動性和創造性，使人們尤其是依賴流域資源的居民積極參與其中，各方力量為了共同的目標展開行動。激勵機制的關鍵是建立生態補償標準，且補償標準的高低會直接影響是否能夠對流域使用者產生正向的激勵。

1.1.4 公共物品理論 人們普遍認為，自然資源環境及其提供的生態服務具有公共物品屬性［1］。生態系統服務功能效益一般具有完全的非排他性和非競爭性。流域的生態效益和社會經濟效益構成了其公共物品的屬性，且由于人類活動的過度干預與使用，導致流域資源的開發利用和環境保護之間產生矛盾，這就需要政府發揮行政職能，實施流域生態補償等相關制度，保證流域的有效保護、合理使用、持續發展。

1.2 實踐要求

1.2.1 能夠化解流域資源開發利用與保護的矛盾 由于多年來粗放式經濟的發展、環境法律法規的不完善、人們環保意識的淡薄等原因，我國流域面臨著農業圍墾、水利水電建設、水資源粗放利用、漁業資源過度利用、污染物排放等諸多社會經濟威脅，提供的生態服務也日益減少。對此，國家和社會越來越關注流域的生態環境保護，投入的治理保護資金大幅增加，同時減少流域資源的開發利用程度。主要承擔保護工作的流域上游地區大多被劃為各類保護區，諸如濕地自然保護區、水源地保護區等，這就必然限制到了當地居民的生存權和發展權，他們希望能夠繼續開發利用流域資源，用來增加收入，實現經濟效益，從而提高自身的生活質量。因此，流域資源的開發利用與保護的矛盾就不可避免地發生了。通過建立生態補償制度，設立補償資金，對那些因保護流域資源而犧牲經濟利益的個人或群體給予一定的補償，盡可能彌補他們因保護流域資源而受到的損失，進一步調動其保護流域生態環境的積極性。

1.2.2 能夠實現流域生態環境保護與經濟社會的可持續發展 承擔流域生態環境保護主要責任的上游區域一般都是欠發達的貧困山區和生態脆弱地區，這些地區資金、技術和人才都嚴重短缺，而且一般以開發利用流域資源為經濟增長點。一方面不能繼續開發利用資源，一方面又承擔保護重責，就會出現當地經濟發展緩慢、保護資金不足等問題，與保護流域生態環境之間的矛盾就顯而易見。建立流域生態補償制度，加大財政轉移支付力度，通過政府及流域下游受益地區對上游地區為保護水質而付出的努力和損失進行補償，有效緩解其保護資金不足的困境困境。同時，可通過多種補償方式，加快上游地區經濟社會的發展，從而實現流域生態環境保護與經濟社會的可持續發展。

2 流域生態補償的例證分析

2.1 “新安江模式”概況新安江流域跨皖浙兩省，是連接安徽省黃山市和浙江省杭州市的一條重要河流，是長三角的重要生態屏障［1］。自2000年以來，千島湖藍藻異常增殖等問題，引起了各方的高度關注。自2011年以來，在習近平總書記的倡導和推動下，皖浙兩省先后開展了3輪新安江跨流域生態補償機制試點。作為我國跨省流域橫向生態補償的首次實踐，新安江跨流域生態補償機制首輪試點于2012年正式實施。安徽、浙江2省簽訂《新安江流域水環境補償協議》，每年設置5億元補償資金，其中中央財政承擔3億元、皖浙兩省各出資1億元。年度水質達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元，否則相反［2］。3輪試點以來，新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界斷面水質達到地表水環境質量二類標準，每年向千島湖輸送60多億m3干凈水［2］。2015年，新安江跨流域生態補償機制試點入選中央改革辦評選的全國十大改革案例。

2.2 新安江流域生態補償機制的成功經驗與不足之處

2.2.1 成功經驗 一是堅持思想引領工作，堅定生態優先、綠色發展的價值追求，弘揚生態文化，用“垃圾退還超市”等生態激勵形式開展全民綠色行動。二是著眼于整體性和系統性，做好森林、水土、濕地等環境保護修復工作。三是推進產業結構調整和轉型升級，構建綠色發展方式。四是以治理各類水污染源頭為切入點，解決好環境突出問題，打好三大保衛戰。五是科學確立監測指標、檢測要求和補償方式，讓生態補償機制發揮實效。六是落實推進生態文明制度，推動生態補償法治化、制度化，依法保護、依法治理、依法追究。

2.2.2 不足之處

2.2.2.1 補償資金不足，且資金使用范圍分散 補償資金是指中央、省和各級政府為解決流域居民生態補償問題，支持流域地區社會經濟發展而專項安排的資金。長期穩定的資金投入是實施生態補償的必要條件。新安江流域補償模式是通過省際每年有限的談判協商完成的，2輪試點以來，新安江綜合治理累計投入126億元，而補償資金僅35.8億元，補償不足明顯，勢必影響生態環境治理的可持續性［3］。另外，補償資金的使用范圍還存在過于寬泛、投向不合理現象。比如應由社會承擔的學校、文化站等，有時也要動用一部分補償資金，削弱了補償資金集中投入的效果。

2.2.2.2 補償方式單一，市場機制作用尚未真正發揮 補償資金來源于中央和省級財政專項轉移支付的一個優勢就是較為穩定，但也反映出補償方式的單一性，未能很好地發揮市場機制的作用?！靶掳步Ｊ健钡难a償資金全部來自中央和皖浙兩省的政府直接轉移支付，其中中央財政轉移18億元，浙皖兩省各轉移支付9億元［4］，其市場化手段，如價格、財稅、金融、貿易等運用嚴重缺乏，社會組織和公眾個人等其他主體參與度也比較低。

2.2.2.3 治理成本與共享收益不匹配，影響環境保護者的參與積極性 新安江流域開展生態補償試點以來，上游地區為水質的改善付出了巨大犧牲，如關停污染企業，嚴控船舶水污染，努力不讓一滴污水流入江內，但是新安江流域試點補償方式僅是資金補償，且第3輪隨著中央財政財力的退出，資金總盤只有2億元［4］，這無法有力補償環境保護者對此付出的犧牲。水質改善與城鄉居民收入的增加和民生發展的矛盾不可避免地發生，必將影響環境保護者的參與積極性。

3 對策建議

3.1 加快建立完善流域保護的相關法律法規目前，我國在流域生態補償立法方面嚴重滯后，盡管有的省份和部門出臺了一些規范性文件和部門規章，并開展了流域生態補償試點，但國家層面的流域保護條例以及生態補償條例至今仍未出臺，判斷流域相關權利（所有權、收益權和使用權）的歸屬問題只能依據其他的法律或法規（《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國水法》等），流域的治理與保護工作舉步維艱。因此，我國應盡快出臺相關法律法規，對流域生態補償的范圍、對象、標準以及資金如何使用等問題做出明確規定，為流域生態環境的改善提供有力保障。

3.2 加大對流域生態補償和保護的資金投入力度目前，我國流域治理的資金主要來源于國家的公共財政，但投入遠低于流域所產生的生態系統價值，也不能滿足流域治理與保護的需要。與此同時，流域治理保護的社會投入不足，由于社會長期以來對流域的認識不足，社會對流域的生態效益意識淡薄并缺乏流域投入的積極性。亟須像建立森林生態補償效益制度那樣建立長效的流域生態補償機制，加大流域保護資金投入力度。要完善補償標準，管理部門應科學核算流域保護和恢復工程的成本，以及流域區域居民移民、退耕、禁漁、禁牧等的損失，以此作為補償的依據，適當提高補償標準。

3.3 實現補償方式的多樣化在現有資金補償的基礎上，要因地制宜、多重補償方式相結合，如實物補償、政策補償、智力補償等。立足各個流域自身的情況，積極推進技術補償、勞務輸出服務等“造血型”生態補償方式，真正讓受益與保護地區、上下游地區實現共建共享、共同發展的良好局面，從根本上構建可持續生計的生態補償機制。另外，流域生態補償的對象主要是住在流域附近的農民，但也包括在流域保護中做出較大貢獻的個人、集體，在對他們進行補償時，應注意補償額度及方式的差異性，結合具體情況進行核算，不能簡單地“一刀切”。

3.4 構建多元主體參與的流域補償機制我國治理和保護流域的主要手段是建立各級自然保護區，這是一種傳統的政府主導型手段，也從側面表明政府主導是我國生態補償最主要的特征，而國際上通用的市場化途徑，諸如生態補償稅費、保證金、基金捐款、優惠信貸等方式，在我國的運用幾乎處于空白。要充分發揮流域生態補償機制的作用，單單以政府為補償主體是遠遠不夠的，比如就補償資金的籌集而言，還需要發揮其他社會力量的積極作用。