自然保護地改革背景下的山東省森林公園發展探討

邵 飛 ，汪曉紅，高 晴

（山東省國有林場管理站，山東 濟南 250014）

建設森林公園、發展森林旅游是推動產業興旺、促進農民增收致富的有效途徑，是深化供給側結構性改革、滿足社會對優質森林產品需求的重要舉措。近年來山東省積極踐行綠水青山就是金山銀山發展理念，大力發展森林生態旅游，取得長足進步。隨著自然保護地體系改革持續深入,森林公園將面臨新的發展機遇，為適應改革形勢，加快推進森林公園高質量發展,筆者對未來森林公園發展進行探討。

1 研究背景

我國自然保護地類型多樣、數量眾多，主要有自然保護區、風景名勝區、地質公園、濕地公園、森林公園、水利風景區等，目前仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制的重點改革任務，黨的十九大進一步確立了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的改革目標。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）開啟了自然保護地體系改革的新篇章，具有重要意義。《意見》的出臺為森林公園創新發展提供了重要理論和政策依據，也帶來了前所未有的發展機遇。森林公園在長期發展過程中積累的一些問題值得關注與思考，亟需對發展中存在的矛盾問題及發展策略進行深入探索研究。

2 山東森林公園發展現狀

森林公園是我國自然保護地重要類型之一，是生態文明建設的重要載體，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量、推動鄉村振興和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。

2.1 建設森林公園已成為森林資源保護的重要手段

1992年，原國家林業部批建了青島嶗山等18處國家森林公園，也是我省首批國家級森林公園，經過近30年的不斷發展，我省森林公園由無到有，由小到大，發展規模不斷擴大。目前全省共建各類森林公園248處,其中國家級森林公園49處，省級森林公園66處，森林公園總面積已達43萬hm2，2018年森林公園完成植樹造林6056.46 hm2，改造林相7851.95 hm2，為我省營造了穩定、健康、優質、高效的森林生態。通過建設森林公園，強化了資源的行業監管，減少了森林資源的破壞，尤其是最大限度地提升了集體林地資源的保護利用水平，全省有60多處省級以上森林公園內含有集體林地。

2.2 森林公園經營管理水平和社會影響力明顯提升

經過多年發展，全省涌現出了泰山、嶗山、蒙山、日照海濱等資源品位較高、基礎設施完善、經營管理先進、服務水平優良的優秀森林公園。全省有37處森林公園旅游年收入超過了千萬元，其中有7處森林公園超過億元，森林公園的社會認知度和品牌影響力也不斷提升。威海、諸城、山亭、鄒城等地被評為全國森林旅游示范市（縣），泰山、昆崳山、徂徠山、蒙山等森林公園榮獲全國森林氧吧稱號，沂山、赤山、五蓮山等森林公園被評為全國森林體驗和森林養生基地。

2.3 森林公園科普教育功能不斷完善

森林公園通過不斷挖掘和豐富生態旅游的文化內涵，推出以生態教育、科普教育和愛國主義教育為主題的紅色旅游，舉辦了“森林旅游節”、“桃花節”、“采摘節”、“登山節”等系列活動，建設了森林養生、森林體驗、中小學研學基地和森林課堂，廣泛開展科普宣傳教育，森林公園的科普教育功能不斷完善。

2.4 森林旅游快速發展有力推動了鄉村振興

2018年全省森林公園全年接待國內外游客5174.90萬人次,總收入達33.74億元,其中森林旅游直接收入達33.05億元。隨著森林旅游業的快速發展，不少貧困山區的農民實現了脫貧致富。全省森林旅游已輻射帶動420多個鄉鎮，3300多個村莊，森林公園直接吸納農業人口16多萬人就業，帶動相關行業，間接轉移農村勞動力40多萬人，實現年社會旅游綜合收入180多億元，森林旅游社會經濟效益顯著，興林富民、促農增收功能日益增強。

3 森林公園發展影響因素分析

3.1 自然保護地重疊交叉

全省共有52處省級以上森林公園，其中34處國家森林公園、18處省級森林公園與自然保護區、風景名勝區、地質公園等各類自然保護地存在交叉重疊，交叉重疊率為45.2%。例如，泰山涉及了國家重點風景名勝區、世界文化與自然雙遺產、國家森林公園、世界地質公園、省級自然保護區等5個類型的自然保護地，同時泰山國家森林公園地跨濟南、泰安兩個行政區域。臘山涉及了國家森林公園、省級風景名勝區、市級自然保護區等3個類型自然保護地。各類自然保護地空間交叉、區域重疊，遵循各自的管理政策、標準規定,制約了森林公園的建設管理，不利于森林資源的統一保護利用。

3.2 管理保障體系

我省森林公園在管理機構、政策法規、人才培養、融投資等保障體系建設方面還比較薄弱。一是管理機構不健全。多數森林公園設立以來，管理機構一直不完善，編辦沒有明確專門的管理機構、編制、人員和職能，部分森林公園成立的森林公園管理委員會或森林公園管理處，也是“有名無實”，與當地林業局合署辦公，管理權責不明；二是旅游管理人才匱乏。我省森林公園大多遠離城市，地處偏遠，普遍存在招不進、留不住人才的尷尬局面，40歲以上職工約占80%，專科以上人員約占20%，隊伍結構老化，管理人才匱乏，產品研發能力和游營銷能力不足，制約了森林旅游發展質量；三是法規體系不完善。我省到目前為止尚未出臺森林公園條例或辦法，只有青島市出臺了《森林公園管理條例》,森林公園法規建設非常滯后，不利于森林資源的監管與執法，嚴重影響了森林公園主體功能的發揮。

3.3 森林公園總體規劃

森林公園總體規劃是森林公園建設的總遵循。但是，許多地方政府設立森林公園的初衷大多是為了提升管理機構的規格，把爭取森林公園金字招牌，作為一項政績，依規建設森林公園的意識不強。森林公園設立后，普遍存在管理不到位、長期不編制森林公園總體規劃、修編不及時等問題，目前有12處國家級森林公園、42處省級森林公園尚未完成森林公園總體規劃編制或修編工作，影響了森林公園的主體功能發揮。

3.4 建設發展資金

森林公園建設具有投資大、見效慢、周期長的特點，各級地方政府和主管部門建設管理資金投入嚴重不足。2018年全省投入森林公園建設資金約20.35億元，其中國家投入2.43億元，自籌14.24億元，引資3.68億元，國家投入占11.9%，自籌占70%，引資占18.1%，可以看出森林公園資金主要來源于自籌，國家財政投入過低，融資能力嚴重不足。我省森林公園建立20多年來，森林公園的基本建設投資和保護管理事業經費大多沒有納入財政預算，嚴重制約了森林公園高質量發展。

3.5 基礎設施建設

多數森林公園基礎設施建設處于較低水平，旅游道路、接待服務設施等建設滯后，2018年全省森林公園游步道5988km，床位數37050個，餐位數87480個，服務能力滿足不了當前日益增長的旅游需求。同時森林公園內的污水處理系統、游客容量監測系統、防火系統等基礎設施建設也嚴重不足，森林資源不能得到有效保護和培育，資源優勢不能盡快轉化為經濟優勢。

3.6 森林景觀資源

我省森林公園的森林景觀資源同質化嚴重，樹種林相單一，色相單調，制約了森林旅游的發展。大多森林公園是山岳型，最初建立森林公園只是把發展森林旅游作為國有林場的多種經營項目來對待，基本是以森林景觀招攬游客，粗放經營、同質開發，旅游收入超億元的森林公園僅有7處，占森林公園總數的2.9%，森林旅游規模化、產業化、市場化程度較低。

3.7 歷史遺留問題

山東省森林公園歷史遺留問題比較突出：一是大部分森林公園內存在村莊、耕地、基本農田、礦產開發，不符合當前環保形勢及自然保護地管控要求，亟需進行調整；二是四至邊界不清，存在權屬糾紛。部分國有林場與周邊村民存在林地糾紛，森林公園建立之初，由于技術測量手段的落后，沒有對森林公園的四至邊界用矢量坐標進行標注，且沒有標界立樁，導致公園存在邊界不清、林地糾紛等問題；三是由于各類自然保護地在設立之初，四至范圍、功能區范圍劃定不科學、不合理，造成森林公園功能區與其它類型自然保護地功能區相沖突。

4 對策建議

《意見》明確提出將森林公園歸類為自然保護地中的自然公園，按照一般控制區管理，明確了功能地位，為森林公園創新發展提供了重要遵循。

4.1 推動森林公園管理由“粗放型”向“精細型”轉變

（1）完善資源監測體系。運用信息化手段，加強森林資源監測，建立資源保護檔案，全面掌握森林公園生態系統構成及動態變化；

（2）優化森林公園范圍，做好勘界立樁工作，建立邊界矢量數據庫。與生態保護紅線銜接，依法開展森林公園范圍變更工作，確保產權清晰、四界明確，有序合理解決歷史遺留問題；

（3）優化森林公園布局。為避免同質化競爭，應當根據森林公園的資源稟賦、行政區劃、生態區位、功能定位等特點，優化空間布局，解決區域發展不均衡的問題；

（4）擴大森林生態產品的有效供給和精準供給。發揮政府主導作用，吸引社會資本參與，合理利用城邊空閑地建設城郊森林公園。

（5）大力發展森林旅游新業態，建設一批森林養生基地和森林體驗基地；

（6）完善科普教育功能。鼓勵建立森林博物館、森林體驗館、森林課堂、康養基地、中小學研學基地等科普教育基礎設施建設，培養一批自然教育解說員、引導員，發揮森林公園的科普宣傳教育功能，讓更多的人走進自然、了解自然、關愛自然。

4.2 推動森林旅游與自然保護地管理良性互動

（1）建立統一規范高效的管理體制。改革以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，建立自然保護地統一設置、分級管理、分區管控的新體制。根據生態評估，合理確定自然保護地類型，確保一個保護地、一套機構、一塊牌子；

（2）在自然保護地制度設計上，為森林公園和森林旅游發展預留空間。

（3）在自然保護地和生態紅線劃定中，合理劃分功能區，界定好森林旅游發展的“邊界”。

（4）優化森林旅游用地的政策措施，為森林旅游開發提供支持。

4.3 推動森林公園支持保障體系建設

（1）加強機構能力建設，建立健全各級森林公園和森林旅游行業管理機構，加大森林旅游發展的組織領導和引導推動力度。由當地機構編制部門明確管理機構、編制、人員和管理職責；

（2）加強頂層設計，推動森林公園立法工作，爭取納入自然保護地相關法規、政策、標準等體系，加大對森林公園的支持和規范力度；

（3）加強人才隊伍建設，為森林旅游發展提供支撐和保障。編制全省森林旅游人才中長期發展規劃，優化人才發展的體制機制。加強與高等院校、企業合作，建立一批省級旅游人才教育培訓基地。

4.4 推動建立可持續的融投資體系

（1）各級政府層面，要加大對森林公園的直接投入，特別是支持好森林旅游道路、電力、通訊、安全設施等基礎建設；

（2）主管部門層面，要加強森林旅游投融資的引導和服務，搭建森林旅游投融資平臺，引導社會資本有序進入森林旅游領域；

（3）改善投資結構，拓寬資金來源，采取財政支出、旅游收入提成、接受社會募捐等形式，建立森林公園保護發展基金；

（4）要積極探索自然資源所有權、管理權、經營權“三權分置”，通過股份合作、租賃和承包經營等方式，為社會資本流入創造有利條件。