用好土地政策 打好易地扶貧搬遷攻堅戰

夏成

一、易地扶貧搬遷工作推進情況

脫貧攻堅戰打響以來，我委始終把易地扶貧搬遷擺在突出重要位置，清醒認識打贏易地扶貧搬遷攻堅戰面臨的困難和挑戰，不放松、不停頓、不解息，全力確保交出一份高質量的答卷。三年來，在各地區、各部門的共同努力下，易地扶貧搬遷有序推進，工程建設已取得決定性進展。主要表現在五個方面：

一是政策體系不斷完善。著力做好頂層設計，不斷強化制度供給，從“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案和規劃的印發實施，到面積控制標準、財政、金融、土地等多項配套政策的陸續出臺，再到工作成效考核評估、資金管理辦法和工程安全質量管理通知的印發，可以說，易地扶貧搬遷政策制度體系已經基本形成，并逐步完成。

二是工程建設加快推進。2016、2017年已順利完成589萬人的搬遷建設任務，今年還將完成280萬人的搬遷建設任務。到今年年底，將完成870萬人的搬遷建設任務，“十三五”建設任務“大頭落地”有望實現。

三是資金保障充足有力。易地扶貧搬遷總投資規模達6000億元，其中，發改委安排中央預算內投資800億元。截至目前，各類資金已到位5000億元，有力地保障了工程建設有序推進。

四是督促檢查作用明顯。從去年開始，我們建立了每兩個月一次的常態化專項稽察機制，共派出8批200余人，對有搬遷任務的省份實現了兩輪全覆蓋。此外，我們還啟動了“拉網式”大巡查，先后派出8批共100余人次赴河北等15個省份進行監管巡查和“點穴式”核查，對發現的問題第一時間印發整改通知，督促地方嚴肅整改。兩年來，我們共下達整改通知50余份，約談10多個省市相關負責人，效果明顯。

五是脫貧成效逐步顯現。通過發展特色產業、勞務經濟、資產收益等方式，已累計幫扶600多萬建檔立卡搬遷人口，幫扶人口比例達70%以上。

二、對易地扶貧搬遷土地政策的幾點認識

“十三五”以來，自然資源部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效，以“箱倒柜”“傾力支持”的情懷，不斷釋放土地政策紅利，為打贏脫貧攻堅戰保駕護航，為易地扶貧搬遷工程乃至整個脫貧攻堅工作的順利推進，提供了強有力的保障。從易地扶貧撤遷工作看，土地政策需求主要體現在三個方面：一是安置區及住房建設用地政策;二是拆舊復墾后增減掛鉤節余指標流轉交易政策;三是遷出區搬遷群眾個人承包地處置和遷入區農業安置人口耕地調整政策。

第一項建設用地政策，目前全國落實情況總體較好，執行層面一般也沒有障礙。特別是自然資源部明確提出了對貧困縣新增建設用地足額保障、年度計劃優先安排、農地轉用邊用邊批、占用耕地邊占邊補等一系列創新性政策安排，為貧困地區扶貧工程建設用地需求，特別是安置區及住房建設用地提供了有力保障。第二項增減掛鉤政策，這是支持易地扶貧搬遷貸款償還的主渠道。目前看，各地的執行情況還有較大差異，部分地區推進落實情況不盡理想，甚至在實際執行中出現了一定程度的異化現象。比如說，將交易收益直接用于搬遷群眾的建房補助等錯誤現象。初步分析，我們認為，政策執行不平衡產生的原因是多方面的。既有對政策理解不到位、認識不一致的問題，也有土地流轉交易平臺不健全或缺乏實操經驗的問題;既有搬遷群眾不愿拆舊復墾的問題，也有受自然地理條件所限拆舊復墾實施難度大的問題。此外，土地增減掛鉤流轉交易的工作流程、收益分配使用等缺乏上位規則或管理辦法，也一定程度影響了政策效果，亟需加以完善。第三項耕地調整政策，土地供給是否充分關系到農業安置人口后續產業的發展。從全國范圍看，農業安置仍然是易地扶貧搬遷的最重要的安置方式。對于土地后備資源相對豐富的西北地區而言耕地供給問題可能并不突出;但對于中部地區特別是土地資源嚴重匱乏的西南地區農村而言，耕地調整實施難度較大。我們在四川、云南、貴州等土地資源相對匱乏省的安置區經常可以發現，不少農民無地可耕，或者是不少搬遷群眾依然要返回原遷出區承包地耕作，這些安置貧困戶的生產條件并未得到實質性改變。這一問題如果不能解決，搬遷群眾穩定脫貧的目標就很難實現。為此，我們需要從搬遷安置方式選擇和相關土地政策優化調整兩個方面進行梳理、審視并加以解決，也希望自然資源部門能夠加強指導和支持。

下一步，我委將與自然資源部緊密配合，加強合作。一是指導地方正確認識和合理運用已出臺的各項土地政策，準確把握增減掛鉤的政策內涵、政策目的和工作流程，加強安置區資源環境承載力評價和災害隱患風險評價，科學選擇搬遷安置方式，按照后續產業前置化的思路，提前謀劃搬遷群眾的脫貧發展路徑，確保通過“搬窮窩、換窮業”實現穩定脫貧。二是建議自然資源部進一步加大工作指導和支持，指導省級部門在編制下達年度土地利用計劃時，盡可能將經營性建設用地優先使用易地扶貧搬遷增減掛鉤節余指標，使政策支票能夠真正變現為“真金白銀”的政策紅利。三是加強制度建設工作。指導地方重點圍繞專賬管理、預決算制度、收益用途管制和監管責任等方面，加快研究制定相關管理辦法，解決好增減掛鉤指標流轉收益使用無依據、管理不規范、制度不健全等問題，以不斷提升土地政策對易地扶貧搬遷工作的保障能力，實現增減掛鉤政策效益最大化。（本刊記者? 林鳳鳴整理）