社區衛生服務中心編外人員管理現狀與思考
——以廣州市越秀區大東街社區衛生服務中心為例

●歐陽范堅

廣州市越秀區現有14 家政府辦公益一類性質的社區衛生服務中心，2011 年10 月由原區級醫院或街道衛生院轉型而來。在轉型前，區編制辦一直沒有核定編制，人員由正式工和合同工組成；轉型后，區編制辦核定了編制，原正式工轉為編制內職工，合同工轉為編外人員。由于各中心的編制偏少、每年的公招名額有限，以及基本醫療和社區公共服務任務逐年增加，目前仍然存在大量的編外人員，以彌補用人缺口。截止到2019 年7 月，14 家社區衛生服務中心編外人員為1153 人，編制數僅為893 個，編外人員總數遠遠超過編內職工數。下面以具有代表性的廣州市越秀區大東街社區衛生服務中心（簡稱大東社衛中心）的編外人員為研究對象。

一、基本情況

大東社衛中心原名廣州市越秀區華山醫院，服務人口約為11萬人，其中常住戶籍人口為8.3 萬人。目前，職工總人數為119 人，其中編制內職工41 人，編外人員（含返聘人員）78 人，編外人員占總職工數的65.55%。

（一）人員崗位分布

1.管理、后勤保障科室（不含中心領導，至2019 年12 月）職工人數為21 人，編外人員17 人，占80.95%。編外人員分布為：辦公室1 人，占科室人數50%；財務科2 人，占科室人數66.67%；醫務科1 人，占科室人數33.33%；總務科4 人，收費處7 人，統計室2人，均為科室人數的100%。

2.業務科室（至2019 年12 月）職工人數為94 人，編外人員61人，占64.89%。編外人員分布為：全科5 人，占科室人數50%；中醫科1 人，占科室人數20%；康復科12 人，占科室人數85.71%；婦科3 人，占科室人數75%；治療室6 人，占科室人數60%；藥劑科8人，占科室人數66.67%；醫技組2 人，占科室人數33.33%；社衛部12 人，占科室人數80%；預防接種門診2 人，占科室人數25%；口腔科5 人，美沙酮門診5 人，均為科室人數的100%。

3.學歷至2019 年12 月，編外人員中本科30 人，占38.46%；大專34 人，占43.59%；中專10 人，占12.82%；高中4 人，占5.13%。

4.職稱至2019 年12 月，編外人員中副高2 人，占2.57%；中級5 人，占6.41%；初級56 人，占71.79%；無職稱15 人，占19.23%。

5. 年齡至2019 年12 月，編外人員中35 歲以下36 人，占46.15%；35～44 歲22 人，占28.21%；45～54 歲9 人，占11.54%；55歲以上11 人，占14.10%。

6. 工作年限至2019 年12 月，編外人員中1 年以下8 人，占10.26%；1～3 年（不含1 年）15 人，占19.23%；3～5 年（不含5 年）16人，占20.51%；5 年以上39 人，占50.00%。

（二）流動情況

表1 編外人員2015—2019 年流動情況

（三）工資待遇

目前，編外人員工資待遇由基本工資、績效工資、年終獎勵、社會保險、住房公積金等組成。基本工資按職稱參照編內職工事業單位工資標準套改。績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資。基礎性績效工資相對固定，獎勵性績效工資、年終獎勵等與編內職工為同一考核分配方案，且在工資總額中占比較大，基本上體現了同工同酬、多勞多得、向關鍵性崗位傾斜的分配原則。

（四）經費來源

編外人員支出經費納入財政預算管理。經費來源于編外人員聘用經費、基本公共衛生服務經費、家庭醫生簽約服務補助。

（五）編外人員管理主管部門對編外人員的錄用條件、報備進行了規范

大東社衛中心結合本單位的實際情況，制訂了一系列的管理制度，對編外人員崗位設置、招聘、崗前培訓、檔案管理、職稱晉升、考核、合同管理以及住房公積金、假期等福利待遇進行了規范。

二、編外人員在越秀區社區衛生服務中發揮著重要作用

（一）編外人員彌補了編制嚴重不足的問題

從人員崗位分布看，除中心領導外，編外人員已覆蓋了所有科室，且所占比例遠大于編內人員，管理、后勤保障科室編外人員占80.95%，業務科室編外人員占64.89%，其中總務科等科室全部為編外人員。

（二）編外人員在社區衛生服務中同樣起到了“健康守門人”的作用

大東社衛中心2019 年門診總人次為361171 人次，其中編外醫生門診總人次為194902 人次，占門診總人次的53.96%。該中心基本公共衛生服務人口約11 萬人，基本公共衛生服務專職人員為25 人，其中編外人員為16 人，占公衛服務人員的64%。

（三）編外人員是疫情社區防控中一支不可或缺的重要力量

2020 年1 月以來，各社區衛生服務中心編外人員在新冠疫情社區防控中發揮了基層戰斗堡壘作用，在預檢分診、流行病調查、上門排查、咽拭子采樣、發熱病人轉運、酒店隔離等方面做出了應有的貢獻，是越秀區疫情得到有效控制的重要防線之一。

三、存在的問題與困難

（一）財政預算收緊，編外人員支出經費相應減少

2019 年下半年，區內財政部門預算明顯收緊，下達了2019 年編外人員經費支出控制數，比2018 年經費有所減少。2020 年預算經費總量比2019 年又減少約300 萬元，每人每年減至約7.8 萬元。

（二）暫停新進編外人員

從2019 年7 月起暫停新進編外人員。編外人員面臨“只減不增”、“只出不進”的局面。

（三）編外人員職稱總體較低

大東社衛中心91.02%的編外人員為初級職稱或無職稱人員，2 名高級職稱人員實為退休返聘人員。從各單位崗位設置來看，基本上參照編內進行了崗位設置，但中高級職稱的崗位數相對編內來說更少，加上編外人員的流動性較大，晉升高級職稱的機會很少。

（四）全科醫生規范化培訓或中醫轉崗培訓尚未覆蓋到編外人員

目前，廣州全科醫生規范化培訓為三年，中醫轉崗培訓為一年，均為脫產培訓，培訓期間的工資待遇正常發放。因經費及編外人員不穩定問題，至今尚未安排編外人員參加。

（五）編外人員缺少歸屬感

編外人員的大量使用，出現了有編制身份的“正式工”和編外身份“合同工”，這種雙軌制使“編外”身份人員產生了不平衡、不穩定的心理，思想波動較大，在感情上使其對醫院缺少歸屬感。編制內外職工除了在工資福利上存在一定差距外，在學習、進修、管理使用等也存在一定差距，這在一定程度上影響了編外人員的歸屬感和工作積極性，勞動關系相對不穩定。

（六）編外人員工作積極性降低或辭職

編外人員的經費總量降低后，人均工資待遇也相應降低，特別是原工資待遇較高的醫生、治療師的工資待遇降低明顯。工資待遇降低，工作積極性隨之降低，出現了干多干少一個樣的消極心理。工資待遇長期達不到滿意，部分能力較強的則另謀出路，向單位提出辭職。疫情防控常態化、復工復產后，辭職現象開始加劇。

四、思考與對策建議

（一）編外人員的數量不能簡單地采取經費總量或人數總量等行政手段來控制

隨著公共事業的發展，編外人員已不再是傳統意義上的簡單工作的“臨時工”，而是公共服務的重要參與者。加強事業單位編外人員管理對于推動社會事業發展，優化人力資源配置具有重要意義。政府部門應組織科研機構和用人單位，全面調研區域內各中心的工作實際需求和工作總量，客觀地測算出工作標量及實際需要的崗位數，真正地實現因需設崗、因事設崗。在此基礎上，根據與當地編內職工同工同酬或待遇接近的原則，核定編外人員的經費總量，并隨工作總量的變化，每年相應調整。比如，今年新冠疫情防控是突發公共衛生事件，增加了大量的工作量，可以追加經費總量或專項工作經費。

（二）滿足編外人員職稱職務晉升、培訓以及優先轉為編內職工等職業規劃需要

根據馬斯洛的需要層次理論，人均有生理、安全、歸屬和愛、尊重、自我實現等五種需要，且在不同時期表現出來的各種需要的強烈程度不同，未滿足的需要是行為的主要激勵源，組織用于滿足低層次需要的投入效益是遞減的。工資待遇在一定的時期內確能起到很好的激勵作用，這是大部分職工在職業初期主要考慮的因素。但當工資待遇得到滿足且上升空間不大時，已不再發揮應有的激勵作用。職稱職務晉升、培訓以及優先轉為編內職工是更高層次的需要，是職工實現自我價值的需要，也是編外人員對單位忠誠的粘合劑。

（三）改變“空編”與編外用人控制并存的怪狀

越秀區各社區衛生服務中心的原正式工是歷史形成的，2011年核編時各中心的編制數是按服務人口數核定，在全系統總編制數一定的情況下，出現了有些單位超編，有些單位卻空編。2018 年以來，公開招聘一直沒有進行，隨著編內人員的各類減員，出現了空編增加與控制編外用人并存的現象。這種現象如長期存在，非常不利于社區衛生服務人才隊伍建設。建議盡快重啟公開招聘，讓部分優秀編外人員進入編內人員隊伍。

（四）借區域醫療集團建設的契機，整合人力資源，達到減員增效的目的

按照《廣州市城市醫療集團規劃（2019）》的部署，越秀區2020年年底前擬建成以越秀區中醫院牽頭的，包括14 家政府辦社區衛生服務中心在內的越秀醫療集團，要求設置財務、信息、人力資源、后勤服務和物流配送等管理中心，建立心電、醫學影像、檢查檢驗、病理診斷和消毒供應等資源共享中心。可以此為契機，整合全系統的相關人力資源，包括編外人員，減少人力成本，提高工作效率。