“ 放管服”背景下政府采購問題與監(jiān)督管理思考
——以山西某市為例

●張 銘

隨著放管服改革的深入，對我國的政府采購工作提出了新要求。因此，為了進一步提高采購效率，充分發(fā)揮政府采購的政策作用，服務(wù)于整個當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，各地財政部門在法律和法規(guī)的要求下進行了工作創(chuàng)新。以山西某市為例，隨著改革的深入，全市政府采購工作不斷深化改革，圍繞完善監(jiān)督制度，規(guī)范采購秩序，提高采購效果轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮了重要作用。

一、案例分析

（一）案例情況

該市政府采購工作于2003 年開始。2009 年開始實行“采購與管理分離”，實施“依法采購”，近年來，隨著“放管服”改革的提出，該市的政府采購工作圍繞簡化采購程序，完善監(jiān)督制度，提高服務(wù)質(zhì)量的新要求，在加強財務(wù)監(jiān)督，提高資金使用效率，優(yōu)化采購隊伍等方面進行了新的調(diào)整，取得了一定成效。目前，全市的125 個預(yù)算單位和10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 個街道辦事處已經(jīng)全部納入政府采購監(jiān)督范圍，采購領(lǐng)域已全面覆蓋商品，服務(wù)和項目。2019 年，全市共實現(xiàn)政府采購18.34 億元，成本節(jié)約率為16.38%。其中，公開招標占63.11%。從全市情況看，政府采購總體運行良好，采購范圍逐步擴大，采購方式和流程更加合理。近年來，隨著采購系統(tǒng)的完善和監(jiān)督法規(guī)的完善，該市政府采購也出現(xiàn)了一些問題，作為主管政策制定和監(jiān)督控制的主體，政府部門還沒有有效地適應(yīng)從管理向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變的新形勢。有鑒于此，本研究將以該市的財政采購部門為例，深入探究在簡化管理和下放權(quán)力的新形勢下，該市出現(xiàn)的新問題和改進途徑。

（二）問卷設(shè)計

本次問卷調(diào)查研究主要是為了衡量放管服背景下該市政府采購的工作效果，進而分析產(chǎn)生問題的原因，為了提高問卷設(shè)計的有效性，我們采取專家訪談的方式來確定問卷問題，根據(jù)政府采購放管服的工作對象，我們邀請了不同的政府采購監(jiān)管方、采購單位、中介機構(gòu)、采購專家和供應(yīng)商五方代表，并組織五方不同代表分兩輪對問題進行了座談和討論，根據(jù)放服管要求內(nèi)容確定了采購自主性、采購流程、審批環(huán)節(jié)、采購方式、預(yù)算執(zhí)行、中介機構(gòu)管理、專家管理、履約驗收管理、信息公開服務(wù)、采購平臺服務(wù)、服務(wù)效能和采購培訓12 個方面的打分題，由相關(guān)政府采購涉及的部門和單位對政府采購的工作效果進行評價。

（三）問卷發(fā)放

問卷設(shè)置簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三大項采購自主性、采購流程、審批環(huán)節(jié)、采購方式、預(yù)算執(zhí)行、代理機構(gòu)管理、專家管理、履約驗收管理、信息公開服務(wù)、采購平臺服務(wù)、服務(wù)效能和采購培訓12 小項問題，問卷分別面向不同的政府采購參與者共一類人員包括：政府采購監(jiān)管單位、采購單位、中介機構(gòu)、采購專家和供應(yīng)商共發(fā)放問卷300 份，剔除無效問卷31 份，得到有效問卷269 份。

人員類別 監(jiān)管單位 采購單位 中介機構(gòu) 采購專家 供應(yīng)商數(shù)量 32 68 41 53 75

（四）問卷質(zhì)量分析

問卷質(zhì)量的好壞用效度和信度來評價，評價直接決定研究結(jié)果的正確與否，本問卷效度采用了兩輪專家訪談對問題設(shè)置進行討論并確定，最大程度地考慮了放管服背景下政府采購采用的工作方式，保證了問卷效度。問卷信度則對問卷的發(fā)放對象，問卷數(shù)據(jù)的收集提出要求，本研究充分考慮了現(xiàn)實情況，適當減少了監(jiān)管單位的自評數(shù)據(jù)，對于選項90%以上的趨同問卷予以剔除，從而提高了問卷的有效程度。

二、政府采購中存在的問題

政府采購部門實施“放管服”工作，是為了最大程度地搞高市場活力，減少行政干預(yù)，確保國家相關(guān)政策法規(guī)得到執(zhí)行，從問卷結(jié)果看，政府采購參與者對該市政府采購的總體評價較好，對采購自主性、審批環(huán)節(jié)和采購方式評價最高。說明隨著“放管服”工作的不斷推進，該市政府采購的簡政放權(quán)工作得到有有效實施，而對采購預(yù)算、代理機構(gòu)管理和履約驗收和服務(wù)效能評價較低，說明政府作為決策和加強監(jiān)督的責任主體，在簡化行政管理和下放權(quán)力的新形勢下，政府已經(jīng)從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，但政府采購監(jiān)管方的服務(wù)意識還有待加強。

!" #$ %& "& '! (! & (# ' #" " (' %# ("&( ' %% !% #& !')* ! " " ' (" (' (" ! ($

（一）采購預(yù)算執(zhí)行有待加強

預(yù)算管理的監(jiān)管效果評價低于50%，說明政采監(jiān)管部門的采購預(yù)算執(zhí)行管理有待加強，在政府采購工作中，有些單位不注重政府采購預(yù)算工作，而是以完成任務(wù)的心態(tài)編制政府采購預(yù)算，導致實際發(fā)生的采購行為與采購預(yù)算相去甚遠。采購主體對政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行的原則和要求不熟悉，在編制過程中，采購方對預(yù)算執(zhí)行情況了解不足，沒有對每年更新的采購目錄進行深入研究，對申報采購項目的技術(shù)參數(shù)和規(guī)格是否符合規(guī)定不明所以，隨意性強，存在為花錢而做預(yù)算的情況。另外還存在有政府采購預(yù)算遺漏和政府采購監(jiān)督規(guī)避的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計分析，在2019 年，全市有23 個采購單位沒有實施政府采購，盡管年初制定了采購預(yù)算，但沒有發(fā)后實際的采購行為。這些問題的發(fā)生既有政府采購規(guī)劃不強的原因，也有政府采購監(jiān)督部門缺位的原因，由于監(jiān)督部門對采購單位采購項目沒有進行科學審查，導致有太多項目需要額外資金支持，特別是在使用專項資金方面。在編制預(yù)算時，項目沒有制定實施計劃，在編制采購預(yù)算的過程中不夠具體和詳細，導致采購預(yù)算與實際采購之間嚴重脫節(jié)。

（二）中介機構(gòu)管理有待規(guī)范

在采購過程中，各監(jiān)管部門往往根據(jù)部門和行業(yè)自身的特點制定監(jiān)管政策，部門間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通，形成管理重疊和多頭計劃等問題，從而導致代理機構(gòu)在多方檢查和多方身份識別中長期存在多重困難。問卷調(diào)查中各相關(guān)方對中介管理評價47%也說明了中介機構(gòu)管理有待規(guī)范。當前，政府采購招標業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展緩慢，相關(guān)的行業(yè)法規(guī)不健全，導致實際操作無法有效連接。這與當前經(jīng)濟體制逐步完善的背景不符。而采購招投標機構(gòu)缺乏相應(yīng)的制度約束，增加了該行業(yè)所有參與者違法經(jīng)營的可能性。

（三）履約驗收監(jiān)管有待強化

履約驗收作為政府采購的最后一環(huán)，也是最重要的一個環(huán)節(jié)，但監(jiān)管評價中其37%的比率評價是體現(xiàn)政府采購管理環(huán)節(jié)中最低的，即使放到全部評價中其僅次于采購培訓服務(wù)。很多相關(guān)方都將履約驗收看作一種形式，各方都存在重采購輕驗收的情況。有的工程項目驗收數(shù)據(jù)的管理混亂。部分單位的驗收數(shù)據(jù)不完整。對于驗收小組的組成，驗收時間，驗收地點，驗收項目以及驗收小組對項目驗收的排序和評估等書面數(shù)據(jù)，無法及時備案，不能形成完整的驗收報告，以提供可靠的證據(jù)。在采購驗收中只有建設(shè)方和施工方，而且工程資料缺失，特別是隱蔽工程的建檔工作缺失，存在隨意性。而一些采購項目供應(yīng)商以低價中標后，不按照采購文件要求進行供應(yīng)，當實際供應(yīng)時，產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)將被更改，甚至供應(yīng)時間將被延遲，從而損害購買者和其他供應(yīng)商的利益。在組織采購項目的驗收過程中，一些采購單位未能按照政策要求建立專門的驗收工作組，在某種程度上，在整個采購過程中都存在一個人奔波的現(xiàn)象，項目結(jié)算并沒有真正進行項目驗收，只是為了資金的支付和應(yīng)付款的檢查就簽字。另外許多購買者不積極接受中標供應(yīng)商提供的產(chǎn)品，他們不組織接受或故意延遲接受時間，結(jié)果是其他企業(yè)中標。

（四）從業(yè)人員素質(zhì)待提高

采購法頒布以后，政府部門和行業(yè)自律組織的共同努力，采購參與者和各行各業(yè)逐漸加深了對政府采購的認識，對采購的重要性有了更深刻的了解，但仍有很大的作為偏差。目前來看采購培訓31%的評價是最低的，這說明采購人員素質(zhì)不高。政府采購工作復雜，需要高素質(zhì)的采購從業(yè)人員，從業(yè)人員必須熟悉相關(guān)法律規(guī)定，并具有較高的專業(yè)素質(zhì)。目前，各地的政府采購從業(yè)人員大多是未經(jīng)專業(yè)培訓的普通人員。對政府采購的法律法規(guī)了解甚少，對政府采購的業(yè)務(wù)知識掌握的還不夠，這使得在當前新形勢下政府采購難以有效進行，導致出現(xiàn)采購程序不規(guī)范，各個采購單位組織自己的采購時，沒有記錄員，主管等相關(guān)人員，視頻和其他視聽資料不完整，也沒有抱怨和質(zhì)疑的依據(jù)，給調(diào)查和取證帶來困難。另外，監(jiān)管方?jīng)]有組織相關(guān)人員進行培訓，無論是采購專家、采購單位、中介機構(gòu)還是供應(yīng)商都應(yīng)該掌握相關(guān)業(yè)務(wù)知識，了解政府采購流程，熟悉政府采購程序，但由于各種主觀和客觀原因，該培訓沒有適時實施，這在一定程度上給采購工作帶來了壓力。

三、完善政府采購監(jiān)督管理的建議

（一）加強采購預(yù)算執(zhí)行

在“放管服”背景下，對政府部門的首要要求是“簡化行政管理和下放權(quán)力”。形成一套集約、完整、有效的采購體系，以簡化服務(wù)對象，提高采購效率。在“放管服”的背景下，政府部門要繼續(xù)完善政府采購內(nèi)部控制管理新機制，明確采購執(zhí)行主體，加強過程監(jiān)督檢查中，建立采購單位內(nèi)部控制管理機制，提高采購單位的思想意識，成立單位采購工作組，負責政府采購的重大事項，進行審批和解決，督促各采購預(yù)算單位分別設(shè)立采購專項職位，全面負責單位政府采購的內(nèi)部建設(shè)。

（二）規(guī)范中介機構(gòu)管理

政府采購是一項系統(tǒng)工程，不僅是財政部門的責任，而且還需要該地區(qū)各個預(yù)算部門，機構(gòu)，供應(yīng)商和其他社會部門的廣泛參與。目前看來，在政府采購的實施過程中，僅靠財政部門的力量很難達到節(jié)省財政資金的效果。一方面，有必要廣泛吸引政府采購不同環(huán)節(jié)的所有參與者。在采購過程中，有必要建立一個由財務(wù)部門牽頭的工作機制，所有有關(guān)部門和參與者要相互配合、相互監(jiān)督、相互制約，形成強有力、規(guī)范、高效、分工合作的局面。充分發(fā)揮政府采購的應(yīng)有功能。另一方面，各地在對政府采購活動進行績效評估時，應(yīng)當將評估結(jié)果及時反饋給當?shù)丶o檢監(jiān)察部門，并在違反規(guī)定紀律的限期內(nèi)整改。在采購過程中，及時加以懲處，以確保政府采購能夠最大程度地發(fā)揮作用。建立信用管理措施，建立中介行為季度評估機制，倡導中介機構(gòu)以公平競爭和誠實信用為原則參加政府采購活動，為了規(guī)范政府采購市場，確保公平競爭，進一步增強政府采購的信譽，應(yīng)建立信用評價和監(jiān)督常備本，定期披露評價結(jié)果，處理不誠實的行為，改善行業(yè)信用體系，增加違規(guī)成本。探索建立分段監(jiān)控標準化運作的新機制，嘗試實施分段采購，將采購過程分為三個階段進行監(jiān)督，每個階段由專人負責，制定規(guī)章制度，規(guī)范采購流程。運作上，從根本上杜絕中介機構(gòu)誠信風險，避免違紀行為的發(fā)生，確保政府采購全過程的誠信高效運作；繼續(xù)進行流程再造，不斷完善運作制定規(guī)則，明確業(yè)務(wù)運作的執(zhí)行標準，確保中介機構(gòu)在所有采購環(huán)節(jié)中都有遵循的規(guī)則和依據(jù)，制定采購項目的審批程序，減少招標因采購文件準備不規(guī)范造成的拒絕，建立供應(yīng)商查詢和投訴制度，完善政府采購投訴處理機制，有效運作；定義業(yè)務(wù)處理的時限，并要求員工在合理的時間內(nèi)按照業(yè)務(wù)流程完成業(yè)務(wù)，以確保所有采購環(huán)節(jié)的順利進行。

（三）強化履約驗收監(jiān)管

在當前的“放管服”新背景下，政府部門的第二個要求是“加強過程管理”。作為采購監(jiān)督部門，政府采購的“管理”手段是有效發(fā)揮政府部門的監(jiān)督職能，確保采購單位在各個方面的合法合規(guī)。在履約驗收階段，政府部門應(yīng)更加重視引入競爭機制完善監(jiān)管制度，實行分部門監(jiān)督，加強部門聯(lián)動。探索實施第三方評估機制，對履約驗收的各個方面進行全面監(jiān)督，建立具體的工作部門，確保職責明確，并確保責任落實到人。采購單位必須嚴格按照招標文件、投標文件、各項承諾、合同要件等內(nèi)容組織驗收小組進行驗收；驗收小組成員必須在驗收結(jié)束后簽訂驗收報告，交財政廳備案，且留采購人和供應(yīng)商備存；基于不涉及采購主體和供應(yīng)商的第三方中介的利益，進行項目評估應(yīng)該更加客觀，公正，真正維護供需雙方的切身利益，為了防止違規(guī)行為的發(fā)生，應(yīng)將購買、驗收、使用和付款四項權(quán)利分開，形成相互制約和監(jiān)督的機制。同時，有必要將評估結(jié)果應(yīng)用到未來的采購活動中，形成評估激勵機制，在整個地區(qū)宣傳評估結(jié)果，并調(diào)動所有采購參與者的積極性。采購單位應(yīng)加強單位內(nèi)部政府采購工作的管理，建立、健全管理制度，并在驗收環(huán)節(jié)明確責任人員；驗收小組成員應(yīng)具備與采購項目相關(guān)的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，驗收中如發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商未按合同約定履約、在安裝等方面違反合同約定等情形，應(yīng)在驗收報告中注明違約情形，并及時通知采購人；供應(yīng)商的職責則包括嚴格按合同約定履約、提供相關(guān)技術(shù)資料等協(xié)助采購人驗收等。

（四）提高從業(yè)人員素質(zhì)

組織政府采購從業(yè)人員培訓，及時更新政采專業(yè)知識，強化法律法規(guī)貫徹，對采購流程、采購環(huán)節(jié)、采購要點進行全方位解答，確保從業(yè)人員專業(yè)、高效。作為政府部門，應(yīng)該更加重視加強培訓，完善信息公開制度，創(chuàng)新服務(wù)方式和激活宣傳方式。

四、結(jié)語

根據(jù)黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一安排，我國正在經(jīng)歷自上而下的體制機制創(chuàng)新，政府采購領(lǐng)域在此背景下，為適應(yīng)改革發(fā)展需要，也正在積極探索符合當?shù)匕l(fā)展狀況的改革發(fā)展道路。本文運用文獻研究，調(diào)查和案例分析的方法，采用問卷調(diào)查對放管服背景下的當?shù)卣少徯ЧM行評價，對山西某市政府采購的現(xiàn)狀和存在的問題進行了深入的研究，并仔細分析了政府采購存在問題的原因，并對加強政府采購監(jiān)管管理提出通過加強機制建設(shè)，完善監(jiān)督體系并優(yōu)化服務(wù)水平來實現(xiàn)。該對策和建議的提出將有助于當?shù)卣少徆芾淼牟粩鄡?yōu)化。從長遠來看，基層政府采購是中國政府采購的重要組成部分，改善基層政府采購對提高財政資金使用效率，維護國家利益和社會公共利益具有重要意義。