“多主體協同共治”下的農村人居環境改善

彭慧潔

（南京理工大學公共事務學院 江蘇南京 210018）

1 背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將農村環境整治問題作為工作的重心之一。改善農村人居環境，關系全面建成小康社會，關系廣大農民的福祉，關系農村生態文明與社會文明和諧。

良好的居住環境是居民獲得幸福感的基礎，農村人居環境整治是農村居民在實現全面小康、分享改革紅利的有效途徑。南京市為提高人居環境整治效果，建設美麗宜居鄉村，積極開展“三清一改”，谷里街道的農村環境改善即南京市人居環境整治的縮影。

2 人居環境整治中政府、市場與社會的現狀

2.1 政府——制定方案，主導推進

我國目前的人居整治模式承擔了絕大部分的職責，從宏觀政策的制定推行到微觀層面推行、整治結果的評定和監督，大大小小的各種繁雜事務都由政府負責。市場、社會主體也參與了部門人居環境整治工作，但發揮的實際作用有限。

谷里街道雙塘社區的松園二作為人居環境整治的示范村，上到宏觀政策的制定，下到垃圾分類結果的評定監督和保潔公司的選擇等都由政府全權負責，社區依照政府提供的方案和思路開展整治活動。政府職能貫穿政策實施的方方面面，而社區組織、居民參與度不夠，更多是被動參與。

2.2 市場——技術參與，缺乏動力

作為人居環境整治的助推者，市場理應起到活躍資本、技術支撐的作用，但市場在人居環境實踐參與中顯現出參與度低、參與范圍受限、歸屬感不強的特點。此外，由于人居環境整治資金回報周期長、承擔風險大，使市場介入意愿不強，缺乏參與整治的積極性、主動性。

在松園二的人居環境整治項目中，市場僅在垃圾分類的回收處理和監督中借用了企業的力量，社區將項目外包給保潔公司，由企業運用專業知識進行垃圾減量化、資源化、無害化處理。但是就整個項目而言，市場力量與政府貢獻差距懸殊，市場僅參與了項目中的一小部分，未能發揮市場參與的治理優勢。

2.3 社會——民眾的難題

農村人居環境整治的社會參與面臨缺乏獨立性和主動性的困局。公眾參與環境整治的渠道不暢、形式單一。公眾表達環境訴求的規則和限制多，導致社會與公眾在人居環境中的實質性參與少，只能在環境整治的末端進行。公眾的監督權和知情權由于信息不對稱容易被忽視。

居民的環保意識不強、環保知識匱乏也是一個亟待解決的問題。由于缺乏環境整治的專業知識，公眾在人居環境整治中參與層次低，參與行為消極被動，只有當自身的切身利益受到損害的時候，才會訴諸行動。

3 以“多主體協同整治”創新人居環境模式

3.1 理論路徑

人居環境整治是由農村居民的需求驅動，由政府推進建設美麗鄉村的政策支持與在市場環境整治技術成熟下所激發的新型公共服務。政府不再是提供公共服務的唯一主體，市場中的企業、社會組織與居民這些社會主體將獲得與政府平等的參與地位，與政府共同承擔公共服務的責任，形成平等的合作伙伴關系。這種創新是對以往政府單一制公共服務提供模式的根本性變革，將政府由“整治者”轉變為“管理者”，政府仍然在公共服務中占據主導地位，但是職能要逐步讓渡到市場與社會手中，形成政府、市場與社會多主體協同共治的模式[1]。

農村人居環境整治是政府、村民、社會組織、企業等利益相關者為實現農村人居環境的可持續發展，運用資源、權力，互相協調，實現農村人居環境的整潔美好，最終實現人類社會和諧的管理過程[2]。

3.2 政府方面

3.2.1 政府的角色定位

政府應明確自身在人居環境整治中的角色定位，確保人居環境整治中的各個主體積極參與、盡職盡責；發揮自身管理職能，積極主導人居環境整治實踐的推進，調動企業參與的主動性，激勵公眾參與整治的積極性，激發社會組織參與整治的活力，形成政府主導下的多元主體共同進行人居環境整治的新模式。

政府主導是人居環境整治推行的主要推動力，積極引導多方主體共同參與，并發揮財政的激勵作用，采用綜合的市場化經濟手段，增強企業參與的主動性和積極性。新公共管理理論指出，為了提高公共部門的管理效率，政府應將部分權力讓渡于市場，讓市場發揮其資源配置的高效性。政府要在確保主導的前提下，開放部分進入空間，讓市場力量得以進入，實現社會的多重福利[3]。

3.2.2 政府的職責

（1）做人居環境整治的主導者和組織者。人居環境整治項目是跨區域、周期長、正外部性高的大型工程，很難由私人來承擔。這些人居環境公共服務品的供給都需要政府借助其統籌社會經濟資源的優勢，解決傳統市場在人居環境中資源配置的失靈問題。

（2）做人居環境的推動者和政策設計者。由于人居環境資源不能被完全界定，市場資源配置無法解決外部性問題，因此就必須利用政府這個非市場化的主體進行干預，成為人居環境整治中的主導者。作為公共利益的直接代言人和訴求人，政府應綜合分析當前經濟發展和人居環境問題的現狀，積極響應國家政策，制定符合國家總體宏觀目標的戰略規劃，以保障多方利益和實現人居環境協同的理想目標。

3.3 市場方面

3.3.1 市場的角色定位

如果將政府比作風帆的掌舵者，那么市場更像助推的燃劑。企業擁有相關的專業知識并能為項目提供技術支撐、資金援助，在推動項目開展過程中實現獲利，促進美好鄉村目標的實現和多主體的互利共贏。市場應發揮其資源配置的作用，為人居環境整治注入新鮮力量，利用專業化知識在政府總體規劃下制定出符合當地特色的目標方案，助推政府實現美麗鄉村的戰略目標。

3.3.2 市場的職責

（1）做專業知識的提供者。企業應積極投入研發創新，實施產業輸送，將自己的特色產業輸送至鄉村，便能促進企業與鄉村二者之間的互利關系，打造更多具有生態特色的人居環境，促進目標的優化升級。

（2）履行社會責任。人居環境整治項目的回報周期長，項目難度大，許多企業不愿參與，因此更要增強企業的社會責任感，以構建美麗的人居環境為己任，為人民謀幸福。在擁有參與意愿的前提下配合政府給予的政策特許，利用專業技術實現美麗鄉村的人居環境整治目標。

3.4 社會方面

3.4.1 社會的角色定位

社會力量是政府發揮管理職能與企業提供專業服務之外的有效補充，是農村人居環境的基礎性力量。公眾是良好宜居環境的直接受益者，同時也是環境破壞的直接承擔者，可以說公眾對良好人居環境的需求是推動人居環境整治的根本動力，是促進農村人居環境改善的重要資源與推動力量。所以在我國的人居環境中，也應當賦予社會與公眾參與權力，發揮公眾在人居環境整治中的重要作用。

例如，雙塘社區中的松園二進行人居環境整治時，就將社區作為公眾參與的集中點和中轉站，發揮社區主場優勢，把社區作為多元共治的連接點。首先，社區的工作人員及時掌握人居環境整治的最新消息，將人居環境整治的進程與內容傳遞給居民；同時，又發揮社區的組織結合作用，向政府傳遞居民需求，讓居民集體選擇更加符合當時實踐的方案與舉措，促進人居環境整治行穩致遠。

3.4.2 社會的職責

（1）增加公眾自身的人居環境相關知識，提高環境保護意識。居民在鄉村環境中既是生產者，也是消費者，他們的行為舉動直接影響環境，且農村生態環境狀況與農民的生存發展質量密切相關，他們既是農村生態環境惡化的直接受害者，也是生態環境保護的主力軍。因此，當居民認識到環境保護與環境的重要作用時，就會自覺采取環境保護的舉措，養成綠色的消費習慣，那么人居環境整治的壓力自然減小，這也是人居環境可持續發展的根本所在。

（2）發揮社區在人居環境整治中的主場優勢。我國的農村社區擁有悠久的歷史、豐富的社會資源和鄉村實踐經驗，社區直接參與人居環境整治能夠有效降低人居環境改善成本。村主任作為村民自主選舉產生的自治代表，對本村的環境污染情況更為了解，也能夠因地制宜選擇適合本地環境優化的方案；社區的負責人是當地居民心目中有聲望、有能力的人，由他們帶頭能夠減少人居環境整治在農民中的推廣阻力。

（3）發揮社會組織公共服務的作用，填補人居環境治理的空白。越來越多的社會組織認識到人居環境的重要性，但是由于自身發展的獨立性不足，缺乏資源，沒能在人居環境整治中發揮應有的作用。社會組織可以在政府與公眾之間發揮橋梁式溝通作用，通過自身匯聚而成的基礎型社會力量來支持和配合整治工作的開展。

4 結語

“生態興則文明興，生態衰則文明衰”[4]。良好的生態環境是助力鄉村振興的優勢與寶貴財富。人居環境整治是一項長期性、全局性、系統性的事業，需要政府、市場與社會多元主體的配合，但不能將多元主體理解為“泛中心化”與“無中心化”，也并不意味著政府權限和責任的減少，而是對政府的“多元治理”和“全景式治理”提出了更高的要求。推行政府主導、市場響應、社會參與的多主體協同整治模式才能促進農村人居環境的可持續發展，實現農村人居環境的高效、合理進行和社會利益的最大化。這是建設美麗宜居鄉村的一小步，也是推進人居環境整治的一大步。