非洲豬瘟沖擊下生豬產業環保政策調整研究綜述

周琬玥，楊 林

（1．湖南農業大學商學院，湖南 長沙410128；2.湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

1 前言

自2010年國家頒布《畜禽養殖業污染防治技術支持》開始，拉開了我國畜禽環保政策的大幕，緊接著頒布的《水十條》《新環保法》將我國的環保力度提升到了一個前所未有的高度。由于環保政策過嚴，給生態環境帶來保護的同時也提高了生豬養殖門檻，嚴重降低了生豬存欄量，2016年環保禁養生豬存欄減少3 600萬頭，2017年減少了約2 000萬頭。而后加之非洲豬瘟的沖擊，全國生豬存欄量急劇下降，目前我國生豬市場已是供不應求狀態，以至于至今豬肉價格仍居高不下。

目前全國生豬產業已經呈現大規模的復產狀態，雖然面對非洲豬瘟目前尚無疫苗也無有效防控方法，但是豬肉缺口和豬價上漲帶動了全國豬場復產的積極性。此時，對當前矯枉過正、缺乏靈活性的環保政策作出合理、有效的調整，對提高養殖戶的積極性和維護生豬供應具有重要的影響。

2 國內外研究綜述

2.1 關于疫情沖擊下糞污處理政策調整研究

2.1.1 強制性限制政策研究

生態環境作為一種公共物品，本身具有非排他性和非競爭性，人們往往為了追求自身利益而肆意破壞生態環境，所以才需要有強制性的法律政策制約負外部性，來限制和規范生豬糞污的處理。歐盟在20世紀90年代就已經開始修訂環境法，規定糞污的排放量，限定不同土壤單位面積的糞肥施用率。荷蘭是全球畜牧業密集程度最高的國家之一，每年有高達1/6的糞污無法處理而過剩，由于未達到歐盟所規定的標準于2003年被罰款2.3億歐元[1]。2010年，我國原環境保護部頒布了《畜禽養殖業污染防治技術支持》《畜禽養殖場（小區）監察工作指南（試行）》，開始規范畜禽養殖業污染排放[2]。但是D'Arcy B（2001）[3]認為，利用政策嚴格控制污染物雖然可以有效地治理農業面源污染，但政策推行的過程中需要足夠的指導資金支持，并且政策在實施過程中仍需完善。而張志強（2010）[4]發現，我國制定的《環境保護法》、排污許可證制度等對畜禽養殖環境保護均作了相關規定，由于這些法律法規開始是以工業污染防治為出發點的，對畜禽污染一類的農業面源污染源研究和考慮的還不夠。且豬的糞便是有機肥料，而部分主管人員按工業標準要求處理滿足達標排放標準，并沒有考慮到它的資源化利用和處理成本。且把工業環保的要求套用到養殖產業上，不考慮養殖產業的生產周期，直接一刀切，沒有給養殖戶整改或關停的時間[5]。另一方面，我國生豬養殖污染防治方面的政策手段都為命令控制型，雖然這類政策手段提高了違法成本但是同時也一定程度地挫傷了養殖戶的環保積極性，降低了法律體系的靈活性[6]。

2.1.2 排污稅（費）研究

排污稅（費）的環境治理作用機制類似征稅, 將負外部性內在化, 把導致的社會成本納入私人成本, 提高企業排污成本, 約束其污染排放量, 促進環境治理[7]。規模化飼養尤其是工廠化畜禽企業排污量大、排污點集中, 容易監測, 主要是一種點源污染, 采取排污稅 (費)等方式，對規模化養殖戶收取適量的排污稅, 可督促其糞污資源化, 達標排污[8]。而養殖戶可以在提高產出效益和減少污染成本之間進行權衡, 具有一定的靈活性, 但不免存在“末端治理”的缺陷[9]。

2.1.3 糞污處理補貼政策研究

舒暢等（2019）[10]指出，無論是從養殖場戶還是資源化消納方自身的成本收益角度看，畜禽糞污治理不僅具有明顯正外部性效應，還具有公共物品屬性，改善后的生態環境具有消費非排他性和非競爭性，再加上農業弱質性，養殖場戶、有機肥企業、種植戶等市場經營性治理主體難以同時承擔自身發展、提供更多更好農產品與保護生態環境多重重任，需要政府參與并提供支持。從某種角度考慮, 禽畜養殖排泄糞污也是寶貴的資源。為此,對養殖造成的污染問題,不能單純走簡單治理的老思路。而應該變換思路,實現糞污的再利用、再處理[11]。但是要實現糞污資源化還是需要政府支持，培訓資源化技術，予以經濟補貼。不過，石哲（2019）[12]調查發現，只有12%的養殖戶聘有糞污處理技術人員，26%的養殖戶定期參加相關的培訓，8%的養殖戶愿意負擔高效糞污處理設備的費用，67%的養殖戶獲得政府發放的糞污處理財政補貼，但獲得者都認為補貼不足。為了要保障養殖戶的利益，梁興娟（2019）[13]提出，政府應提高糞污資源化處理的補貼標準，并督促銀行等金融部門提供給養殖戶信貸優惠，對養殖戶進行資金、信息、技術等各方面的支持。

2.2 關于疫情沖擊下病死豬無害化處理政策調整研究

2.2.1 病死豬無害化處理補貼政策研究

張輝（2019）[14]研究指出，病死豬無害化處理對防疫的重要性，但是鑒于病死豬無害化處理對于養殖戶來說成本代價過高而導致了養殖戶隨地丟棄、掩埋甚至販賣病死豬的行為。且對處理死亡生豬的補貼措施存在補償標準低、資金撥付周期長的問題，一定程度上,影響了養殖場戶無害化處理的積極性[15]。曾春蘭（2019）[16]提出，要在2016年劃分的病死豬無害化處理補貼機制上進一步詳細地劃分病死豬無害化處理補貼層次，按照養殖期間病害和屠宰環節病害兩方面劃分不同的補貼標準并要根據市場價格靈活調節。代三妹（2019）[17]提出要政府增加資金支持，減少費用。但是，卻不能只給補貼而又無監管，沒有持續地監管很容易造成非法埋豬而面臨“環保套利”問題。

2.2.2 病死豬無害化處理政策實施問題研究

雖然國家在大力宣傳病死豬的危害和對病死豬無害化處理給予補貼，但是由于缺乏防控意識、監督不盡完善等緣由，隨意處置病死豬的現象仍然不時出現。為此，各級動物衛生監督部門要對病死畜禽無害化處理過程進行監督檢查，要求相關從業者對病死畜禽嚴格實行“四不準一處理”規定[18]。要厘清職責, 依法依規做好無害化處理的專項整治工作，統籌規劃、合理布局病死豬無害化收集處理體系[19]。加大懲治力度，畜牧部門嚴格監督執法, 對拒不設立病死動物無害化處理設施設備、不按規定處置病死動物的單位和個人依法嚴肅查處[20]。

2.3 關于疫情沖擊下畜禽禁限養政策實施的調整研究

2.3.1 畜禽禁限養政策目標研究

隨著畜禽養殖業的發展，畜禽養殖中產生的廢棄物對生態環境造成了一定的負面影響，為解決禽畜糞便中藥物、重金屬和微量元素等對水、空氣、土壤資源帶來的破壞問題而出臺禽畜禁限養政策[21]。畜禽禁限區的劃定主要就是為了深入解決農業生產污染問題，優化養殖產業布局，美化生態環境，促進畜禽養殖產業和環境保護全面協調發展[22]。由于非洲豬瘟暴發之前生豬產業發展趨勢向好，市場上生豬供過于求，政府出臺生豬禁養政策可以適當縮減生豬養殖規模, 維護市場均衡[23]。

2.3.2 畜禽禁限養政策執行問題研究

現行的畜禽禁限養政策中主要存在的問題有：禁限養區的范圍劃定不盡合理，對禁限養區的范圍劃定不明確，沒有具體的標準，缺乏可操作性[24]；管理保障缺失，方案制定流于形式；非規模化養殖戶點多面廣，污染治理難度大；養殖戶不愿退出，后續方案難以推進[25]；環保、農牧部門聯合監管能力有待加強；很多養殖企業治污設施不正常運行、相關手續不完備, 但依舊照常生產養殖, 造成“劣幣驅逐良幣”的市場效應, 暴露出地方的監管缺位[26]。

2.3.3 畜禽禁限養政策效果研究

禁限養政策的實行調整了生豬產業的布局結構，優化了南方水網地區的生豬養殖布局，將生豬產能轉移到玉米產區和環境容量較大的北方地區，東北地區將成為生豬發展重地[27]。禁限養政策雖然給生態環境帶來了良好的保護，但也給養殖戶造成了一定的經濟損失甚至導致散養戶失去經濟來源[28]。且傷害了養殖戶的生產積極性，尤其迎上了非洲豬瘟疫情使得生豬價格居高不下，還為上訪等群眾事件埋下隱患[29]。

2.4 關于限制抗生素使用政策研究

2.4.1 抗生素限制政策研究

歐盟于2006年開始禁止使用抗生素來促進畜禽生長，緊接著美國國會也引入了限制抗生素使用的相關法案[30]。丹麥不僅限制以促生長為目的的抗生素使用，還限制了獸醫從銷售抗生素產品獲利的可能，并加強了對獸醫開具處方藥的監管[31]。而中國對限制抗生素的政策主要經歷三個階段：以藥品管控為主要治理策略，以臨床監測為主要治理手段，多領域參加的全面治理策略，雖有成效但我國抗生素濫用問題依舊嚴峻仍需繼續探索[32]。

2.4.2 抗生素限制政策實施問題研究

我國現今并沒有一部真正意義的高階位強制限制合理使用抗生素的法律法規，當前的法律法規過于寬泛且缺乏可操作性[33]。且法律責任不明確, 法律責任與違法收益不成正比, 違法成本低[34]。在我國當前“以藥養醫”的醫療體制下，醫生肆意開具處方藥導致抗生素濫用問題難以制止，限制抗生素還需改革當前醫療體制否則難以起效[35]。楚亞飛（2016）[36]指出，我國抗生素限制政策的執法主體積極性不高以及對主體監督的缺少；另外，相關的法律體制不完善，抗生素使用標準不明確。

3 研究述評

綜上所述，國內外專家學者雖然從糞污處理政策、病死豬無害化處理政策、禁限養區政策以及抗生素限制政策等幾方面研究環保政策的制定、執行和效果，但卻很少有研究環保政策的后續監管體系以及研究該如何將現行的環保政策落到實處，為了保障生豬的供給，穩定豬肉價格，調整生豬產業環保政策來適應當前形勢是迫在眉睫。