淺析生豬養(yǎng)殖用地政策

何珊珊 ，洪 軍 ，黃萌萌 ，張志軒

（1.全國畜牧總站，北京 100125； 2.中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京 100081）

生豬穩(wěn)產(chǎn)保供是關(guān)乎民生的大事。養(yǎng)殖用地是制約生豬生產(chǎn)發(fā)展的老大難問題。由于受多重因素疊加影響，2018年底開始全國生豬產(chǎn)能大幅下滑，生豬價(jià)格創(chuàng)歷史新高，豬肉穩(wěn)產(chǎn)保供面臨較大壓力。2019年9月以來，國務(wù)院各有關(guān)部門集中出臺(tái)一系列利好政策，支持生豬生產(chǎn)加快恢復(fù)，特別是在生豬養(yǎng)殖用地方面，取得多個(gè)方面的突破。

1 我國生豬生產(chǎn)基本情況

正所謂“糧豬安天下”，我國是世界上最大的生豬生產(chǎn)國和豬肉消費(fèi)國，生豬飼養(yǎng)量約占全球的一半。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年，我國豬肉產(chǎn)量占肉類總產(chǎn)量的比重為55%；人均豬肉占有量為30.4 kg，遠(yuǎn)高于16.02 kg的世界平均水平。穩(wěn)定生豬生產(chǎn)對(duì)于保障城市居民肉類消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

近年來，我國生豬生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，但也面臨一些問題的制約，比如生產(chǎn)方式依然落后，市場價(jià)格波動(dòng)加劇，重大動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)依然存在等，從生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境看，生豬養(yǎng)殖用地難是基層反映較多的老大難問題。2019年以來，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后出臺(tái)《關(guān)于保障生豬養(yǎng)殖用地有關(guān)問題的通知》《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)于破解生豬養(yǎng)殖用地難題，在支持生豬生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

2 國家支持生豬生產(chǎn)發(fā)展的主要用地政策

好的政策能夠指明產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)又好又快地發(fā)展。新出臺(tái)的生豬養(yǎng)殖政策從養(yǎng)殖用地類型、用地規(guī)模、審批管理等方面規(guī)范行業(yè)發(fā)展，支持生豬生產(chǎn)的恢復(fù)。

2.1 生豬養(yǎng)殖用地屬性

《中華人民共和國畜牧法》規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)《土地法》中的三類地，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。自然資源部出臺(tái)的文件指出，生豬養(yǎng)殖用地屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，按農(nóng)用地管理，包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處理、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

2.2 生豬養(yǎng)殖用地類型

一般耕地。生豬養(yǎng)殖用地可以使用一般耕地（非基本農(nóng)田），作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補(bǔ)平衡。養(yǎng)殖用途指養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處理、檢驗(yàn)檢疫、清洗消毒、病死畜禽無害化處理等。生豬養(yǎng)殖用地不再使用的，必須恢復(fù)原用途，即耕地用途。生豬養(yǎng)殖用地被非農(nóng)建設(shè)占用的，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，原地屬性為耕地的，應(yīng)落實(shí)占補(bǔ)平衡。

基本農(nóng)田。生豬養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃。對(duì)于將不符合要求的耕地或其他土地劃入永久基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核實(shí)后，允許發(fā)展生豬養(yǎng)殖，并結(jié)合永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作，及時(shí)保質(zhì)保量進(jìn)行補(bǔ)劃。

林地。生豬養(yǎng)殖可以使用林地，但要根據(jù)林地的不同類型按要求使用。1）宜林地。生豬養(yǎng)殖使用林地保護(hù)利用規(guī)劃中宜林地的，可以由養(yǎng)殖企業(yè)（戶）與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林地承包方或經(jīng)營單位簽訂租賃合同，報(bào)縣級(jí)林業(yè)和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。養(yǎng)殖企業(yè)（戶）從事養(yǎng)豬活動(dòng)結(jié)束后，要及時(shí)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。2）宜林地以外的其他林地。生豬養(yǎng)殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級(jí)林業(yè)和草原主管部門應(yīng)在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化使用林地審核手續(xù)，切實(shí)保障林地定額。為提高審批效率，省級(jí)林業(yè)和草原主管部門可以委托縣級(jí)林業(yè)和草原主管部門辦理生豬養(yǎng)殖使用林地手續(xù)。嚴(yán)禁在天然林地、生態(tài)公益林中的有林地上進(jìn)行規(guī)模化生豬養(yǎng)殖。

荒地及其他用地。鼓勵(lì)利用四荒地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、農(nóng)村集體建設(shè)用地和原有養(yǎng)殖設(shè)施用地，安排生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)。

2.3 生豬養(yǎng)殖用地規(guī)模

生豬養(yǎng)殖需按養(yǎng)殖規(guī)模合理安排用地空間，生豬養(yǎng)殖用地規(guī)模由各省（自治區(qū)、直轄市）自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定。

生豬養(yǎng)殖圈舍、場區(qū)內(nèi)通道及綠化隔離帶等生產(chǎn)設(shè)施用地，根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模確定用地規(guī)模。附屬設(shè)施用地規(guī)模，取消1 hm2（15畝）上限規(guī)定，保障生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)的廢棄物處理等設(shè)施用地需要。其中，看護(hù)房執(zhí)行“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治整改標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。

2.4 生豬養(yǎng)殖用地審批管理

生豬養(yǎng)殖用地可由養(yǎng)殖場（戶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過協(xié)商并簽訂用地協(xié)議方式即可獲得用地。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門。

生豬養(yǎng)殖用地作為設(shè)施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。市、縣自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地日常管理。涉及補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的養(yǎng)殖用地，須經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門同意后方可動(dòng)工建設(shè)。

3 各地方在加大生豬養(yǎng)殖用地政策支持方面的創(chuàng)新

3.1 拓展用地類型

廣東、廣西、云南、江蘇、遼寧等省（自治區(qū)）在政策文件中明確規(guī)定允許使用Ⅲ、Ⅳ級(jí)保護(hù)林地進(jìn)行生豬養(yǎng)殖。多省鼓勵(lì)林地養(yǎng)殖并優(yōu)先使用林地定額。

3.2 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

江蘇省把符合規(guī)劃、生態(tài)循環(huán)型豬場的發(fā)展用地需求，列入用于農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新增建設(shè)用地計(jì)劃，鼓勵(lì)使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)來保障生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。對(duì)新建規(guī)模豬場按每5萬頭產(chǎn)能安排0.2 hm2（3畝）建設(shè)用地指標(biāo)。對(duì)改擴(kuò)建的規(guī)模豬場，如需配套建設(shè)用地的，由縣（市、區(qū)）按規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)。如涉及豬場配套建設(shè)用地需對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改的，可使用地方預(yù)留的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中安排一般農(nóng)用地，合理布局生豬養(yǎng)殖區(qū)域，配套建設(shè)生態(tài)循環(huán)型生豬養(yǎng)殖場，其中規(guī)模豬場配套建設(shè)納入省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 設(shè)定基本農(nóng)田用地規(guī)模

遼寧省對(duì)于占用基本農(nóng)田規(guī)模做出詳細(xì)規(guī)定，用地規(guī)模為6.7 hm2（100畝）以內(nèi)的，占用永久基本農(nóng)田原則上不得超過0.67 hm2（10畝）；用地規(guī)模6.7 hm2（100畝）以上的，占用永久基本農(nóng)田原則上不得超過項(xiàng)目用地總規(guī)模的25%，最多不超過3.35 hm2（50 畝）。

3.4 簡化審批手續(xù)

四川省規(guī)定在國家和省新冠肺炎應(yīng)急響應(yīng)期間，為保障全省生豬穩(wěn)產(chǎn)保供工作，簡化使用林地行政許可辦理，委托部分生豬養(yǎng)殖重點(diǎn)縣試點(diǎn)辦理生豬養(yǎng)殖使用林地行政許可。

4 幾點(diǎn)建議

生豬養(yǎng)殖用地政策出臺(tái)后，生豬養(yǎng)殖場戶信心得到提振，但在政策實(shí)施過程中，基層依然反映找地難、用地貴等問題，為構(gòu)建生豬養(yǎng)殖用地政策長效機(jī)制，提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 在法律層面明確生豬養(yǎng)殖用地是農(nóng)用地

按照目前的法律法規(guī)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并沒有明確畜禽養(yǎng)殖用地就是農(nóng)用地，概念模糊。因此在制定國土空間規(guī)劃時(shí)，未將畜禽養(yǎng)殖用地列入規(guī)劃，導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖找地難，無地可用的尷尬境地。建議在法律法規(guī)中明確畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)用地，并納入地方土地利用整體規(guī)劃。

4.2 把生豬養(yǎng)殖政策長期固定下來

近期出臺(tái)的一系列支持政策，有效地緩解了當(dāng)前生豬養(yǎng)殖用地難的問題，但有些用地政策文件有效期僅為五年，為長期養(yǎng)殖帶來一些不確定因素，也造成部分生豬養(yǎng)殖場戶產(chǎn)生想養(yǎng)又不敢養(yǎng)的情緒，不利于完成生豬穩(wěn)產(chǎn)保供的目標(biāo)任務(wù)和生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。建議把生豬養(yǎng)殖政策長期固定下來，并延伸到畜牧業(yè)其他畜種。

4.3 各地應(yīng)根據(jù)生豬穩(wěn)產(chǎn)保供目標(biāo)任務(wù)，制定與其相適應(yīng)的用地規(guī)劃

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給各省區(qū)市下達(dá)了2020-2021年生豬穩(wěn)產(chǎn)保供任務(wù)目標(biāo)，建議各地根據(jù)實(shí)際情況盡早制定與任務(wù)目標(biāo)相適應(yīng)的用地規(guī)劃，合理布局，切實(shí)解決生豬養(yǎng)殖找地難，無地可用的問題。

4.4 完善土地確權(quán)登記，提升融資能力

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是指用土地的經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）抵押給銀行，從銀行貸出一定比例的資金。土地的承包權(quán)（農(nóng)戶的）和所有權(quán)（村集體）不變。土地的權(quán)屬是關(guān)鍵，建議進(jìn)一步做好土地的確權(quán)登記工作，全面評(píng)估，推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，提升小農(nóng)戶融資能力。

4.5 減免或取消林地植被占用費(fèi)

盡管生豬養(yǎng)殖可以使用林地，但根據(jù)林草管理部門規(guī)定，占用林地須繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。各地林草主管部門在每平方米不低于3～10元的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定本地區(qū)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)。此外，林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等其他收費(fèi)項(xiàng)目，加重生豬養(yǎng)殖場戶負(fù)擔(dān)。因此，建議在林地上開展生豬養(yǎng)殖活動(dòng)，免收或減收林地植被占用費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用，切實(shí)減輕生豬養(yǎng)殖場戶的負(fù)擔(dān)。

4.6 確保農(nóng)地農(nóng)用

有關(guān)部門應(yīng)做好用地政策宣傳解讀工作，幫助協(xié)調(diào)用地問題。加強(qiáng)在事中事后對(duì)養(yǎng)殖用地進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)管，防止土地改變養(yǎng)殖用途，確保農(nóng)地農(nóng)用。