后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計重點和路徑研究
——基于17個案例的模糊集定性比較分析

2020-12-17 03:41:28李保偉副教授劉偉娟李藝暉山西財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院山西太原030006

商業(yè)會計 2020年22期

關(guān)鍵詞：案例

李保偉（副教授）劉偉娟李藝暉（山西財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院山西太原 030006）

一、引言

目前，我國總體上已基本實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)，在此背景下，扶貧政策也將由精準(zhǔn)扶貧政策轉(zhuǎn)向后精準(zhǔn)扶貧政策，防止返貧是實現(xiàn)長期有效脫貧的第一要務(wù)。在該任務(wù)目標(biāo)下，黨和政府承擔(dān)的責(zé)任不減，扶貧主要政策不斷，扶貧工作隊不撤，幫扶責(zé)任人不變。可以看出，后精準(zhǔn)扶貧政策無論是在主要政策頂層設(shè)計還是政策落地相關(guān)資源人力投入方面，都與精準(zhǔn)扶貧政策大體相同，所實施的后精準(zhǔn)扶貧政策本質(zhì)上是精準(zhǔn)扶貧政策的延續(xù)。為了保證后精準(zhǔn)扶貧政策的高效落實，需要借鑒我國在精準(zhǔn)扶貧政策實踐中積累的成功經(jīng)驗。已有研究表明，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計對政策的落實起到了積極的正向作用。

然而在實際實施過程中，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計仍然面臨著審計范圍廣而任務(wù)量大、重點不清晰而導(dǎo)致審計資源錯配、現(xiàn)有審計技術(shù)具有局限性而審計資源不足等問題。后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計如何在汲取精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計成功經(jīng)驗的同時解決上述審計實踐中面臨的問題，從而提高審計的質(zhì)量和效率，這是亟待解決的問題，也是本文的研究重點。

二、文獻綜述

后精準(zhǔn)扶貧政策是我國經(jīng)過精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的努力后，在實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標(biāo)背景下，對仍然存在的貧困問題提出的治理政策，是公共政策的組成部分。

（一）后精準(zhǔn)扶貧政策相關(guān)研究。在2020年全面脫貧目標(biāo)基本實現(xiàn)之際，我國學(xué)者更加關(guān)注后精準(zhǔn)扶貧階段的扶貧路徑創(chuàng)新研究。汪三貴和曾小溪（2019）認(rèn)為，在后精準(zhǔn)扶貧階段堅定城鄉(xiāng)一體化、破除城鄉(xiāng)二元化是貧困治理的必經(jīng)之路。劉建（2019）認(rèn)為，后精準(zhǔn)扶貧階段，在政策制定方面，應(yīng)在完善扶貧產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制的基礎(chǔ)上，通過“以獎代補”“以購代捐”等形式，激勵扶貧產(chǎn)業(yè)的長久持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立選派第一書記的長效工作機制，完善基層貧困治理結(jié)構(gòu)，著力于社會化發(fā)展下貧困治理體系的改善，構(gòu)建政府、社會與農(nóng)民合作共治的貧困治理體系，從而實現(xiàn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的無隙對接。陳弘（2019）認(rèn)為，后精準(zhǔn)扶貧階段的政策部署有三大要點：首先要調(diào)整農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略，要從全面抓舉轉(zhuǎn)向難點突破，集中精力“打硬仗”“啃硬骨頭”；其次政策目標(biāo)要從減貧脫貧轉(zhuǎn)向防范返貧來促進長久脫貧；最后要從扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)向多維度的貧困綜合治理，包括完善教育貧困、社會保障貧困體系，以及加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，斬斷貧困之根。

（二）后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計相關(guān)研究。目前，后精準(zhǔn)扶貧政策還處于發(fā)展起步階段，關(guān)于后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的相關(guān)研究較少，但是我國在精準(zhǔn)扶貧階段實施的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計積累了大量寶貴的理論以及實踐經(jīng)驗，對后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計具有至關(guān)重要的借鑒意義。

首先是關(guān)于構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計評估體系方面。李曉冬（2020）基于公共政策評估體系的“形式、事實、價值”三維度構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計邏輯體系。王帆（2019）依據(jù)2016年審計署發(fā)布的《關(guān)于進一步加強扶貧審計，促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》中提出的對開展扶貧審計工作的指導(dǎo)方針，構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計評價體系。其次是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的思路和方式方法方面。呂勁松（2019）基于西南四省/直轄市經(jīng)驗數(shù)據(jù)的實證檢驗發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計在政策制定環(huán)節(jié)明顯滯后，審計機關(guān)要對政策前期制定和項目論證階段進行有效監(jiān)督，發(fā)揮審計的預(yù)防功能；應(yīng)將審計內(nèi)化為扶貧項目執(zhí)行過程中的固定環(huán)節(jié)，克服事后審計滯后的局限性。最后是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計內(nèi)容方面，劇杰等（2019）認(rèn)為政策落實跟蹤審計需要進一步從體制、機制上解決問題，提升政策落實效果，審計發(fā)現(xiàn)問題后應(yīng)要求被審計單位整改并評價其整改的信息披露。劉國城等（2019）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的重點是對“精準(zhǔn)”的審查，包括精準(zhǔn)規(guī)劃、精準(zhǔn)識別以及精準(zhǔn)落實三方面。洪宇（2020）通過對現(xiàn)有政府審計問責(zé)體制的分析，從主體、內(nèi)容方面完善了審計問責(zé)制的實現(xiàn)路徑。

綜上，后精準(zhǔn)扶貧階段的貧困治理主要是針對剩余貧困人口復(fù)雜貧困情況的“硬骨頭”、脫貧脆弱性以及高返貧風(fēng)險等問題提出的轉(zhuǎn)型治理途徑研究。而關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的研究，我國學(xué)者從審計評估體系、思路與方式方法到審計內(nèi)容方面都有所研究，但缺少對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的路徑以及重點進行的實證驗證探索。本文從精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計為達到高減貧成效的最終目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建了實現(xiàn)高減貧成效的影響因素框架，以2017—2018年全國17個省、自治區(qū)和直轄市的精準(zhǔn)扶貧政策實施情況為對象，運用定性比較分析方法（QCA），找出能夠?qū)崿F(xiàn)高減貧成效的后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的重點和有效路徑。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法。本文采用定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA），既適用于對大樣本的分析，對中小樣本的分析也有著獨特的優(yōu)勢。該方法是由美國社會學(xué)家查爾斯·拉金（Charles C. Ragin）于1987年提出的，是一種基于案例比較來挖掘多個案例之間所具有的普遍共同特性的方法，在非對稱、等效性、并發(fā)因果假設(shè)下，運用集合隸屬關(guān)系進行思想試驗，研究復(fù)雜性因果關(guān)系下的社會管理問題，是傳統(tǒng)大樣本統(tǒng)計分析與個案定性分析的創(chuàng)新。該方法認(rèn)為單個因素對最終結(jié)果的影響不能獨立衡量，需要通過布爾代數(shù)算法找到該因素與其他因素的有關(guān)組合來共同決定結(jié)果的狀態(tài)，從而重點研究因素組合所產(chǎn)生的眾多組態(tài)中對最終結(jié)果最具實踐意義以及最具解釋力的組態(tài)。因此該方法需要重點關(guān)注兩個指標(biāo)，分別是案例一致性（consistency）和案例覆蓋度（coverage）。其中，案例一致性用來評估因素或因素組合是否是決定結(jié)果的充分條件，高于可接受的經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)值則可靠性就越強；案例覆蓋度，也就是通過一致性檢驗的組態(tài)在多大程度上解釋了結(jié)果，反映了組態(tài)的經(jīng)驗切題性或重要性（Ragin，2008）。本文采用了能夠處理程度性變化問題的模糊集定性比較分析方法（fsQCA），使得數(shù)據(jù)分析更為準(zhǔn)確。

（二）框架構(gòu)建和案例選取。

1.框架構(gòu)建。為了更好地服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧政策的落實，2016年審計署發(fā)布了《關(guān)于進一步加強扶貧審計，促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》，該文件是各地審計機關(guān)后續(xù)開展精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的實踐指南。該文件尤其對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的實踐重點提出了明確要求，具體包括審計在實踐中應(yīng)重點關(guān)注扶貧資金使用情況、扶貧項目建設(shè)運營情況、扶貧政策落實情況、扶貧體制機制運行情況以及重大違紀(jì)違法情況等五方面。基于此，本文構(gòu)建了由上述五項因素組成的實現(xiàn)高減貧成效的模型框架，以研究達到精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)的核心重點和有效路徑，從而為后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的高效開展指明審計重點和路徑。

2.案例選取。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的全國性的首要任務(wù)。遵循QCA對于中小樣本的案例選擇原則，本文最初選取了全國20個省、自治區(qū)和直轄市作為研究樣本，后期經(jīng)過數(shù)據(jù)整理，剔除數(shù)據(jù)不完整的樣本，最終得到17個樣本，時間限定在2017—2018年。

（三）數(shù)據(jù)收集及變量度量。

1.數(shù)據(jù)收集。對于條件變量，本文依據(jù)審計署官網(wǎng)中公布的2017—2018年度《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》報告中脫貧攻堅模塊所公開的審計數(shù)據(jù)，以及各個省、自治區(qū)和直轄市紀(jì)檢委官方網(wǎng)站中公開披露的扶貧領(lǐng)域內(nèi)違紀(jì)違法的典型案例，進行手工匯總整理，最終得到17個省、自治區(qū)和直轄市精準(zhǔn)扶貧政策實施情況的完整數(shù)據(jù)。對于結(jié)果變量減貧成效，本文根據(jù)國家統(tǒng)計局在2019年發(fā)布的2018年各省農(nóng)村貧困發(fā)生率以及2018年發(fā)布的2017年各省農(nóng)村貧困發(fā)生率統(tǒng)計指標(biāo)進行整理收集。

2.變量度量。由于審計機關(guān)在對各省進行精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計時所抽取的被審計的縣級數(shù)量不同，為了消除縣級規(guī)模數(shù)量的影響，使得各省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)可比，本文根據(jù)各個變量所收集數(shù)據(jù)的特點，進行了取平均值處理。下頁表1直觀地展示了各個變量的度量指標(biāo)以及計算公式。

四、數(shù)據(jù)處理與結(jié)果分析

（一）變量的校準(zhǔn)。給案例賦予集合隸屬的過程就是校準(zhǔn)（杜運周等，2017）。把變量再校準(zhǔn)為集合，需要依據(jù)理論和實際的外部知識或標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定3個臨界值：完全隸屬、交叉點以及完全不隸屬，轉(zhuǎn)變后的集合隸屬介于0—1之間。本文將5個條件變量的3個錨點分別設(shè)定為樣本數(shù)據(jù)的上四分位數(shù)、上下四分位數(shù)的均值、下四分位數(shù)（Fiss，2011）。結(jié)果變量即減貧成效，截至2018年年末，農(nóng)村貧困發(fā)生率在小于3%的區(qū)間內(nèi)，表明減貧成效非常顯著，所以案例結(jié)果變量取值完全隸屬值為1，其他情況則表明減貧成效不顯著，案例結(jié)果變量取值完全不隸屬為0，各變量的校準(zhǔn)錨點如表2所示。

表1 度量變量指標(biāo)說明

表2 各變量校準(zhǔn)錨點

本文使用fsQCA 3.0軟件來分析17個省、自治區(qū)和直轄市影響減貧成效的案例數(shù)，使用表2所確定的錨點，運用fsQCA 3.0軟件的Calibrate程序來校準(zhǔn)，結(jié)果如表3所示。

表3 案例校準(zhǔn)結(jié)果

基于已經(jīng)校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)，依據(jù)Fiss（2011）的建議，將一致性閾值設(shè)定為0.8，案例閾值設(shè)定為1，剔除其中的冗余條件組合，構(gòu)建真值表，最終保留了全部案例。

（二）組態(tài)分析與核心要素分析。運用模糊集定性比較分析法會得到3類解：復(fù)雜解、簡約解以及中間解，一般而言，中間解優(yōu)于另外2種解（伯努瓦·里豪克斯等，2017）。根據(jù)簡約解和中間解來區(qū)分組態(tài)的核心條件和輔助條件：若一個前因條件同時出現(xiàn)于簡約解和中間解，則是對結(jié)果產(chǎn)生重要影響的核心條件；若此條件僅出現(xiàn)在中間解，說明其在結(jié)果的產(chǎn)生之中起到了輔助作用，是輔助條件（杜運周等，2017）。同已有研究的結(jié)論一致，本文在此匯報中間解（Fiss，2011），并輔之以簡約解。表4是由模糊集5個前因條件分析得到的高減貧成效的組態(tài)路徑結(jié)果，將核心條件相同的組態(tài)（3a和3b）歸為一類進行排列。

表4 實現(xiàn)高減貧成效的組態(tài)

表3呈現(xiàn)了四種組態(tài)解，一致性水平分別為0.8351，0.8184，0.9251，0.9239，說明四種組態(tài)都是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計使扶貧政策效果達到高減貧成效的充分條件組合，而且總體模型解的一致性水平達到0.9199，進一步說明了這四種組態(tài)能夠充分地達到高減貧成效；且總體模型解的覆蓋度為0.7367，說明四種組態(tài)路徑解釋了將近75%實現(xiàn)高減貧成效的原因。

從縱向的角度來看，即單個組態(tài)的解釋，組態(tài)1中控制扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題是實現(xiàn)高減貧成效的工作重點，在保證扶貧政策順利落實中發(fā)揮著核心作用。組態(tài)2中控制扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題為核心條件，扶貧項目建設(shè)運營情況則發(fā)揮了輔助性作用。組態(tài)3a和組態(tài)3b中具有相同的核心條件，也就是說扶貧資金績效情況和扶貧項目建設(shè)運行情況在實現(xiàn)高減貧成效中均發(fā)揮著核心作用，但在輔助條件上有所差異。組態(tài)3a中，扶貧政策落實情況是輔助條件，而組態(tài)3b中完善扶貧體制機制是輔助條件，可知，扶貧體制機制的健全和扶貧政策落實情況對實現(xiàn)高減貧成效有著可以相互替代的作用。

從橫向的角度來看，一方面，組態(tài)2中控制扶貧領(lǐng)域重大違法亂紀(jì)問題與組態(tài)3a中監(jiān)督扶貧政策落實情況加之審核扶貧資金使用績效在一定程度上可以相互替代，再輔之以完善扶貧項目建設(shè)運營情況，就可以順利實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)，取得高減貧成效。這表明控制扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題是實現(xiàn)扶貧政策目標(biāo)的首要前提。另一方面，扶貧項目的建設(shè)運營情況在組態(tài)2、組態(tài)3a以及組態(tài)3b中都出現(xiàn)了，可知扶貧項目的建設(shè)運營情況是實現(xiàn)高減貧成效的重要基石。

綜上分析，各個組態(tài)中，扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題、扶貧資金績效情況以及扶貧項目建設(shè)運營情況出現(xiàn)的頻率較高，說明其對實現(xiàn)高減貧成效的影響較大，而扶貧政策落實情況與扶貧體制機制對實現(xiàn)高減貧成效的影響較小。因此在整個扶貧工作中，控制扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題、嚴(yán)肅扶貧干部隊伍作風(fēng)、端正其工作態(tài)度是開展扶貧工作的首要前提，保證扶貧項目的建設(shè)運營情況是實現(xiàn)高減貧成效的重要基石，而嚴(yán)格把控扶貧資金使用績效則是實現(xiàn)扶貧政策目標(biāo)的物質(zhì)保障。

五、后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的重點和路徑

后精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計應(yīng)當(dāng)始終沿著政策內(nèi)在運行機制來發(fā)揮其監(jiān)督糾偏作用，堅持將揭露扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題、監(jiān)督扶貧項目建設(shè)運營情況、監(jiān)控扶貧資金使用績效作為審計工作的核心重點。尤其是扶貧政策作為一個完整的體系，對于高效實現(xiàn)政策目標(biāo)來說，單個因素的作用有限，更重要的是多個因素組合的共同作用。因此本文提出了兩條審計保證后精準(zhǔn)扶貧政策順利落地的有效路徑，其中也包含著審計重點：

（一）以審查扶貧干部是否有效履責(zé)且干部隊伍作風(fēng)是否嚴(yán)肅端正為主，輔之以扶貧項目建設(shè)運行情況的審計路徑。在此審計路徑中，一方面，審查扶貧領(lǐng)域重大違紀(jì)違法問題是核心重點工作，審計機關(guān)在制定審計方案時，應(yīng)分配絕對性大量的審計資源來較為全面地審計評價扶貧干部的履責(zé)情況，尤其是審查扶貧干部以及工作人員在扶貧工作中的“無作為”“輕作為”等履責(zé)不到位的問題，并在查出嚴(yán)重問題后將涉案人員及時移交司法、紀(jì)檢監(jiān)查等部門，實現(xiàn)各監(jiān)督部門之間的良性互動，加強監(jiān)督合力。另一方面，審計機關(guān)還需要在審查各地扶貧項目建設(shè)運營情況方面投入一定的審計資源。由于扶貧項目較為專業(yè)，對于特定的扶貧產(chǎn)業(yè)項目，需要借助相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业闹笇?dǎo)意見，對各地扶貧項目的建設(shè)運營績效等進行客觀全面的審計評價，尤其是要揭露扶貧項目運行績效較差、造成重大損失浪費、重大環(huán)境污染和資源毀損等突出問題，促進扶貧重點項目發(fā)揮實效。