政社合作：開創(chuàng)養(yǎng)老新模式

蔡晨

[摘要]隨著我國人口老齡化時代的快速到來，養(yǎng)老服務供不應求問題日益突出，這對我國養(yǎng)老服務體系的建設與完善無疑是一個機遇。在此背景下政府與社會組織合作從而為適齡群體提供養(yǎng)老服務的養(yǎng)老模式應運而生，自這一養(yǎng)老模式提出，我國各地均開展試點并積極推行這種養(yǎng)老供給模式。本文通過對相關文獻進行梳理，結合現(xiàn)實觀察對養(yǎng)老模式進行比較，旨在探究這一新模式如何形成，與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相比有何特點。

[關鍵詞]政社合作;養(yǎng)老模式

[中圖分類號]D669.6

[文獻標識碼]A

1導言

根據(jù)聯(lián)合國對人口老齡化的定義，當60歲以上的人口超過總人口的10%時，或65歲以上老年人口達到總人口數(shù)的7%時，則該國進入老齡化社會。國家統(tǒng)計局于2010年開展的第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上人口已達1.18 94億，占總人口的8.9%。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)可知：僅65歲以上的人口就已經(jīng)占總人口數(shù)的8.9%，若加上60～64歲的人口更是一個龐大的數(shù)字。因此，我國已進入老齡化社會。依據(jù)國務院“社會養(yǎng)老服務體系建設計劃”，到2015年底，我國老年人口達到2.21億，占總人口的16%，2020年達到2.43億，約占總人口的18%。

目前，我國是世界上唯一一個人口老齡化超過1億的國家，且以每年3%的速度增長。我國的老齡化形勢越來越嚴峻，人們對養(yǎng)老服務的需求逐年上升，為實現(xiàn)黨的十九大確立的“安全感”的戰(zhàn)略目標，政府對人口老齡化給予了充分重視。學術界對社區(qū)養(yǎng)老服務的研究主要有兩個方向，一是對觀點、方式、內(nèi)容等層面的闡述;二是從社會保障的角度對中國社區(qū)養(yǎng)老與其他養(yǎng)老模式的分析研究社區(qū)養(yǎng)老模式。本文則從政社合作的角度對社區(qū)養(yǎng)老服務進行了探討，有助于豐富我國在社區(qū)養(yǎng)老服務研究領域的內(nèi)容。在實踐方面，人口老齡化是世界上許多國家普遍存在的現(xiàn)象，隨著我國人口老齡化的來臨，社會對養(yǎng)老服務的需求急劇增加，同時呈現(xiàn)出多樣化。探索一個適合國情的養(yǎng)老模式勢在必行。

2政社合作依據(jù)：養(yǎng)老問題相關理論

2.1 社會多元福利論

20世紀20年代和30年代的世界經(jīng)濟危機對西方國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了極大的危害。許多國家采取各種措施，擴大社會福利和其他社會政策調(diào)整，以恢復經(jīng)濟。政府干預措施開始成為各國實施福利政策的主要思路，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房保險等。國家社會保障制度涵蓋公民生活的方方面面。然而，高福利水平給政府帶來了沉重的財政負擔，國民經(jīng)濟發(fā)展的動力也在下降，造成了大量的社會問題。許多發(fā)達國家已開始改革和調(diào)整其社會福利政策。福利多元主義理論是在這種背景下應運而生的，并受到學術界和政府的高度重視。以羅斯福為代表的多元福利強調(diào)第三部門和社會力量的作用，認為服務不僅要由公共部門承擔，而且也可以為非營利性組織提供。福利多元主義強調(diào)“分權”和“參與”，指的是原中央政府對地方政府福利方面的責任分散。參與是指政府、私營企業(yè)和社區(qū)以外的社會團體參與提供福利，并以各種方式合作，以滿足社會的需要。多元社會福利觀實質(zhì)上是一種綜合的福利觀，其中社會福利起著補充或救濟的作用。

2.2新公共管理理論

新公共管理運動是20世紀70年代西方國家掀起的一場聲勢浩大的針對政府部門的改革浪潮。其主要是為了解決三個問題：（1）重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求是政府成為“管得少、管得好”的政府;（2）鼓勵社會自治，實現(xiàn)社會自我管理，利用市場和社會力量來提供公共服務;（3）在政府內(nèi)部引入競爭機制，以提高政府部門的工作效率和服務質(zhì)量。新公共管理理論中的“重塑政府理論”認為政府應該是：（1）掌舵而不是劃槳;（2）授權而不是服務，服務應由社區(qū)提供;（3）把競爭機制引入到政府部門中;（4）改變按章辦事，成為有使命感的政府;（5）講求效果;（6）滿足顧客需要，即滿足公民的需要;（7）有事業(yè)心;（8）有預見能力;（9）分權，強調(diào)各層級的參與合作;（ 10）以市場為導向。

3國內(nèi)外關于社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐經(jīng)驗

國內(nèi)政府購買公共服務出現(xiàn)的時間雖短，但部分地區(qū)卻也在實踐中積累了大量的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗也值得其他城市借鑒。北京市宣武區(qū)為解決養(yǎng)老服務難的問題，政府在對老年人群體的需求進行調(diào)查茍通過競爭性招標購買社區(qū)養(yǎng)老服務，并不定期對服務對象進行回訪以完善工作提高質(zhì)量，同時設立監(jiān)督機構對購買服務的理想、招標、投放服務、經(jīng)費使用情況等進行監(jiān)督，在這個過程中，政府是以購買人的身份在對服務工作進行監(jiān)督評價的，保證了過程的公開透明高效。南京市鼓樓區(qū)也是社區(qū)養(yǎng)老服務試點工作中成效顯著的地區(qū)之一，南京市政府早于2003年就探索建立了“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”，通過政府購買養(yǎng)老服務、社會組織負責提供服務，這種做法為其他地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務提供了寶貴經(jīng)驗。南京市政府和鼓樓區(qū)政府劃撥了專項資金建設轄區(qū)內(nèi)老年服務中心、建立社區(qū)養(yǎng)老服務管理信息系統(tǒng)對服務對象和服務工作人員的信息有詳細收錄以提供針對性的服務，并對工作人員提供專業(yè)的培訓，通過政府和第三方機構共同監(jiān)督。

西方國家對公共服務的購買范圍十分廣泛，美國的公共服務購買范圍涉及科學研究、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化宣傳、社會福利，還有特別針對老年群體、兒童，殘疾人等特殊群體的服務。美國的養(yǎng)老有三種模式，分別是社會養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、個人養(yǎng)老。美國養(yǎng)老服務屬于服務外包，是從聯(lián)邦到個州政府從上倒下貫徹執(zhí)行的，并且通過政府與社會公民對提供服務的社會組織進行嚴密地監(jiān)督，有嚴格的評估標準，定期對社會組織進行考評，根據(jù)考評結果進行獎懲活動。日本素以嚴謹著稱，獨養(yǎng)老服務的購買有著規(guī)范的流程并成立了“官民競標監(jiān)理協(xié)會”進行監(jiān)督，一包紙政府購買養(yǎng)老服務公開透明、高質(zhì)高量。嚴格按照信息收集、制定適合不同需求的服務方案、實施方案、完善方案、評估服務質(zhì)量的程度進行服務供給。英國是最早提出社區(qū)養(yǎng)老的國家，通過政府招投標的方式向非政府組織購買養(yǎng)老服務，使老年人能有最基本的日常照顧，同時也有第三方獨立機構對購買過程、服務提供進行監(jiān)督并向政府提出建議。

4政社合作促進新模式形成與特點

4.1 新模式如何形成

政府和社會的互動是一個永恒的話題。十九大報告提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，提高社會治理的社會化水平和專業(yè)化水平。治理社會化這意味著著政府繼續(xù)簡政放權、深化改革的腳步不會停下，社會治理不再只是政府的責任，更是社會和中國人民的責任。在這一前提下，政府決定轉(zhuǎn)變過去在社會治理領域大包大攬的角色，逐步轉(zhuǎn)變其職能，也讓政府和社會的關系有所轉(zhuǎn)變。治理專業(yè)化則要求在社會服務和治理領域?qū)崿F(xiàn)術業(yè)有專攻的圖景，通過專業(yè)的隊伍、人才、技術等為社會提供服務，特別是在社會救助、社區(qū)服務等方面加大投入、持續(xù)發(fā)力以提高社會治理的水平。

養(yǎng)老是圍繞中國人的一個亙古不變的話題， “老有所養(yǎng)，幼有所依”是植根與每個中國人內(nèi)心的美好愿景。對于特殊困難老年群體，即三無老人、低保老人等，面對我國普遍存在的4-2-2家庭結構，許多獨生子女家庭的老人由于子女工作繁忙，經(jīng)濟壓力大而得不到照顧，家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老失去應有的作用。當這樣的群體規(guī)模不大時，完全可以由政府負責，但是當這一群體的規(guī)模龐大，而政府無力承擔時，社會的作用凸顯出來。根據(jù)公共服務發(fā)揮效力的領域的不同，可以將公共服務劃分為九大類（見表1）。

在這樣的背景下，政府與社會的合作方式主要有兩種：向社會組織購買養(yǎng)老服務和孵化賦能。對于第一種合作，政府通過招標、委托等方式確定合作的組織，由社會組織提供養(yǎng)老服務，組織通過在居委會設立網(wǎng)格社工為老年人提供服務，老年人有服務需求可以求助社工，社工能處理的則自行處理，社工不能處理的則轉(zhuǎn)相關部門處理，其次是社區(qū)工作人員，也可以幫助老人。孵化和賦能則是一向深謀遠慮的工作，隨著社會不斷發(fā)展，公民意識不斷覺醒，以地緣為界，這類人自發(fā)組織起來互幫互助，這種依托地緣而組建的組織與專業(yè)的服務型組織相比更具有親和力，也更了解社區(qū)情況。對于這類自發(fā)性的組織，政府要做的就是為其提供資源，幫助組織成長以實現(xiàn)社區(qū)共治的目標。

4.2新模式的特點

在我國比較普遍的養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老難和機構養(yǎng)老兩種。顧名思義，家庭養(yǎng)老從本質(zhì)上講，家庭養(yǎng)老是指家庭成員提供資源，退休金和養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟支持，由父母養(yǎng)育孩子、孩子反哺父母，是家庭的代際之間經(jīng)濟轉(zhuǎn)移和自然保護的養(yǎng)老方式。機構養(yǎng)老是從事公益事業(yè)，不以盈利為目的，養(yǎng)老模式具有明顯的公益性特點，養(yǎng)老機構不僅要滿足老人的日常生活、衛(wèi)生設施和其他基本生活照料需求，還要滿足老年人的健康保健、疾病預防、健康管理、娛樂精神的文化、心理和社會需求。社區(qū)居家養(yǎng)老結合家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老。其實質(zhì)是以家庭為中心，依托社區(qū)資源，讓居家老年人也能夠更為個人、專業(yè)的養(yǎng)老服務，它是通過在社區(qū)建立老年人日間服務中心，通過培訓服務人員，為老年人居家養(yǎng)老服務。與前兩種服務模式相比，居家養(yǎng)老的特點在于：一是節(jié)約資源，依托社區(qū)和家庭，大大節(jié)省了養(yǎng)老相關配套設施的資金。二是既減輕家庭贍養(yǎng)壓力，又能避免老年人出現(xiàn)心理問題。三是培育社會組織，促進公民參與。提升社會治理水平，構建共建共治共享的社會，首先是要激發(fā)公民參與社會治理的意識，通過培育社會組織普及我為人人、人人為我的思想。

[參考文獻]

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