我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法完善對策

熊斌梅， 鄧 瑞， 彭乾乾

(1.中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司， 湖北 武漢 430071； 2.長江水資源保護科學研究所， 湖北 武漢 430051)

我國生態(tài)環(huán)境復雜，而經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響日益加深。為通過制度手段更好地進行生態(tài)環(huán)境保護，1989年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議正式通過了《環(huán)境保護法》。2014年，修訂后的《環(huán)境保護法》提出“國家建立、健全生態(tài)保護補償”[1]，生態(tài)補償制度立法的頂層設(shè)計隨之推進。對于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度立法，雖然在更早的2002年全國人大調(diào)研組便提出加快修訂《礦產(chǎn)資源法》[2]，但歷經(jīng)十多年發(fā)展，生態(tài)補償法律制度納入《礦產(chǎn)資源法》的進度及現(xiàn)狀都并未符合環(huán)境法學者對該項制度的理想設(shè)計[3-10]。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度作為新修訂《環(huán)境保護法》“環(huán)境保護目標政府責任制”在單項法上的制度延伸，從立法的理論層面明確建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度的必要價值和功能，以及相關(guān)的條款和內(nèi)容，是未來《礦產(chǎn)資源法》修訂中仍需進一步夯實的重要任務(wù)，對于完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度，推進礦產(chǎn)資源管理法治化，更好落實《環(huán)境保護法》提出的生態(tài)補償制度具有重要意義。

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的法律內(nèi)涵

1.1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的理論基礎(chǔ)

正當性和礦產(chǎn)資源本身的特殊性是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，同時昭示了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的必要性及可行性。正當性主要是基于外部性理論、公共產(chǎn)品理論等經(jīng)濟學理論對這一補償制度合理性的闡釋。礦產(chǎn)資源本身的特殊性則為構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度提供了自然資源意義上的基礎(chǔ)。由于礦產(chǎn)資源是一種稀缺性資源，當代對于礦產(chǎn)資源的過度使用對于后代來說是不公平的，違反了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理念要求，從這一角度看，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度實際上是協(xié)調(diào)當代與后代利益的一種手段。總之，經(jīng)濟學理論以及礦產(chǎn)資源自身的資源特殊性也為礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度提出了應然層面的理論支撐。

1.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的基本內(nèi)涵

作為自然資源有償使用制度的一種[4]，生態(tài)補償制度規(guī)定，根據(jù)國家法律或主體之間的協(xié)議，對于損害或從資源和環(huán)境獲取的惠益行為，應當由獲益者(包括環(huán)境資源開發(fā)利用者等)支付相應費用或其他形式支付補償，使施益者(包括環(huán)境資源保護建設(shè)者等)的利益得以合理補償，進而保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以實現(xiàn)生態(tài)目標與公平的社會目標[5]。

1.3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的法律規(guī)范要素

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的設(shè)計不是簡單的理論堆砌與疊加，而應遵循法律制度規(guī)范、經(jīng)濟學理論與環(huán)境資源理論，具備以下必要的規(guī)范要素。

1.3.1 明晰補償制度的主體 生態(tài)補償?shù)闹黧w包括生態(tài)補償施益方和生態(tài)補償受益方[5]。構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度首先要明確補償?shù)闹黧w，即“由誰補償，補償給誰”。國有企業(yè)和集體企業(yè)等是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w[5]，與之相對的，生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w，即受償權(quán)利主體，其范圍廣泛，可以是國家、企業(yè)、自然人。受益主體享有礦產(chǎn)資產(chǎn)開發(fā)損害轉(zhuǎn)化的受益，是對破壞者的一種索償以及惠益，并在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法中應以具體權(quán)利的形式予以明確。

1.3.2 明確補償制度的客體 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度補償?shù)目腕w包括礦產(chǎn)資源本身和礦區(qū)環(huán)境。礦產(chǎn)資源的開發(fā)必然帶來礦產(chǎn)資源的減少，這是該制度首先應補償?shù)?；礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，也是經(jīng)濟學上的負外部性表現(xiàn)，因此，該制度其次應補償?shù)氖堑V區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護與修復，包括礦區(qū)植被、礦區(qū)土壤等。加強礦產(chǎn)資源生態(tài)修復是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的主要內(nèi)容，也是我國礦產(chǎn)資源法應有的法律規(guī)范意義。

1.3.3 明確補償制度的形式 生態(tài)補償?shù)难a償形式主要包括資金[5]、政府扶持、項目補助、實物等多種形式，涉及補償?shù)馁Y金路徑、補償體系及機制等，具體有補償稅費(礦產(chǎn)資源稅)、環(huán)境恢復治理保證金制度、礦區(qū)土地復墾制度、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款、權(quán)利金制度等。

1.3.4 明確補償制度的標準 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的補償標準有2個內(nèi)涵：一是達到何種程度可以補償。衡量礦產(chǎn)資源的標準尺度包括開采的礦產(chǎn)資源、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的損害程度等；二是如何規(guī)定補償標準的尺度。由于不同補償形式的衡量標準與尺度不同，因此，制定補償標準時應根據(jù)補償方式，同時參考補償客體進行。

2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的發(fā)展演變

2.1 環(huán)境法領(lǐng)域生態(tài)補償制度的發(fā)展

生態(tài)補償制度作為環(huán)境保護的一項基本措施，在制度形態(tài)上的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從非正式制度到正式法律制度的過程。2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“建立完善生態(tài)補償機制”[6]，首次在規(guī)范層面提出生態(tài)補償制度建設(shè)內(nèi)容。此后，生態(tài)補償制度走向制度實施的實踐階段。2011年，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃會議召開之后，圍繞著生態(tài)補償試點工作逐步開展，生態(tài)補償制度逐漸走向成熟，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面的地位日益牢固。2014年，《環(huán)境保護法》正式確立國家實行生態(tài)保護補償制度，至此，生態(tài)補償制度上升為國家立法的重要制度。

2.2 礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補償制度的發(fā)展與演變

礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的生態(tài)補償制度，最早在1986年《礦產(chǎn)資源法》提出國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度[7]，成為礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補償制度初步探索?！兜V產(chǎn)資源法》修訂中又提出了探(采)礦權(quán)使用費制度，進一步豐富了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的內(nèi)容和形式。1997年《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》針對生態(tài)補償機制做出了細化規(guī)定，增強了生態(tài)補償制度的可操性和可實施性。作為礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的一個重要手段，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》規(guī)定了礦山環(huán)境恢復治理保證金相關(guān)條款內(nèi)容[8]。礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補償制度得到了強化。長期以來，《礦產(chǎn)資源法》修訂工作一直緩慢進行，而中共十八大提出“生態(tài)文明建設(shè)”，使加快《礦產(chǎn)資源法》修訂具有了極大的合理性，而完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度也契合生態(tài)文明建設(shè)要求[3]。

2.3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度現(xiàn)存的主要法律問題

在過去一段時間內(nèi)，《環(huán)境保護法》提出的生態(tài)補償制度在礦產(chǎn)資源立法中并未得到足夠重視，盡管有所發(fā)展，但是發(fā)展緩慢。理想的制度形態(tài)與立法的現(xiàn)實相比仍有很大差距，礦產(chǎn)資源立法中有關(guān)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度仍然存在一些突出問題，導致現(xiàn)有礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度不完善。一是現(xiàn)有礦產(chǎn)資源法中生態(tài)補償制度對比理想中的生態(tài)補償制度模式，相關(guān)規(guī)定較為粗淺，具體的補償制度法律法規(guī)以及技術(shù)標準匱乏[9]，補償主體尚未理清，補償資金管理有待規(guī)范化等。二是國家層面缺少專門的生態(tài)補償相關(guān)立法[10]，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償具體實施缺少可操性。

3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的國外經(jīng)驗借鑒

美國是較早開展礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護和礦區(qū)修復的國家，1977年頒布實施了《露天開采控制與復墾法[11]，有效推進了礦產(chǎn)資源管理的法制化進程。盡管中美兩國的政治、經(jīng)濟、文化以及司法體制存在差異，但兩國在應對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的目標、手段、策略和社會挑戰(zhàn)等方面具有共同性，運用礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制進行礦區(qū)生態(tài)恢復已是兩國立法的共同關(guān)切。美國《露天開采控制與復墾法》作為先行者所積累的完善制度經(jīng)驗，可為我國修訂《礦產(chǎn)資源法》，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度提供借鑒。該法在結(jié)合礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀及管理的基礎(chǔ)上，提出建立廢棄礦山復墾基金、礦山環(huán)境檢查、礦山環(huán)境恢復履約保證金三大制度，構(gòu)成了該法的基本主體結(jié)構(gòu)。其中，廢棄礦區(qū)恢復和治理基金與修復治理保證金制度在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度中的功能不同，適用于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)牟煌A段[12]。廢棄礦區(qū)恢復和治理基金主要是針對廢棄礦山的復墾，即對已經(jīng)廢棄礦山的生態(tài)恢復；修復治理保證金制度則針對正在開采中的礦山復墾，是為促使企業(yè)合理開發(fā)礦山的督促，礦山開采恢復符合要求后，會退還保證金。而實行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境檢查制度，強化監(jiān)督是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度得以有效執(zhí)行的事后貫徹，為此還建立了監(jiān)督機構(gòu)，加強制度的后續(xù)實施效果貫徹，還明確了建立透明的、包括公眾聽證制度的司法機制。從中看出，宏觀層面，制約與監(jiān)督是國家制度執(zhí)行有效的關(guān)鍵；微觀層面，立法內(nèi)部制度中不同主體的制約，是制度的有效內(nèi)核。

4 完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度的法律對策

4.1 完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度內(nèi)容

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度應當借鑒生態(tài)補償制度內(nèi)容，同時，結(jié)合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護的特殊屬性建構(gòu)，包括完善補償主體、補償對象、補償標準、補償方式等制度內(nèi)容。其中，補償模式應以企業(yè)補償為主導。另外，雖然當前借助國家行政力量推行補償措施可在一定程度上應對補償主體較多且分散的現(xiàn)實，但這種政府主導補償模式并非完美，應在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域適當引入市場補償機制，發(fā)揮其靈活的利益配置作用，實現(xiàn)利益補償?shù)穆?lián)動作用。

4.2 建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理責任機制

針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，探索制定保護與恢復治理方案，加強對企業(yè)礦山生態(tài)環(huán)境保護修復措施落實的監(jiān)督管理。積極開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理環(huán)保目標責任制試點工作，建立健全責任機制，完善采煤沉陷區(qū)治理補償機制。同時，積極開展礦山生態(tài)環(huán)境狀況詳細調(diào)查工作，建立礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境基本臺賬，了解掌握礦山生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染情況，以便及時開展礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞治理修復。

4.3 推進建立礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是對礦山生態(tài)環(huán)境損害者追究嚴格責任的一種制度，應進一步加強其制度設(shè)計，應規(guī)定礦山生態(tài)環(huán)境破壞索賠范圍、賠償方法和解決方案，建立健全礦產(chǎn)損害賠償制度的技術(shù)支撐和資金保障；完善損害賠償訴訟規(guī)則與責任承擔方式，推進礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害賠償工作制度化、規(guī)范化。

5 展望

生態(tài)保護補償制度作為一項重要的環(huán)境規(guī)制與管理制度，在2014年《環(huán)境保護法》修訂時被納入，從法律層面宣示了生態(tài)補償制度的價值功能。在此基礎(chǔ)上，未來《礦產(chǎn)資源法》的修訂應繼續(xù)深化規(guī)定該項制度，按照礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度自身的獨特性和在《礦產(chǎn)資源法》中的特殊作用，借鑒國外和國內(nèi)地方相關(guān)立法的有益經(jīng)驗，針對性和程序化地完善制度設(shè)計，在條款上夯實制度內(nèi)容，使其成為一項豐富內(nèi)涵和操作導向的法律制度，推進礦產(chǎn)資源管理法治化，促進完善我國礦產(chǎn)資源制度體系，提升我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護水平，為更好建設(shè)生態(tài)文明，保障經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)提供有力支撐。