環(huán)境民事公益訴訟訴前程序再質(zhì)疑

摘 要：檢察機關發(fā)布公告是履行訴前程序的關鍵一環(huán)，決定著訴前程序的功能是否有效發(fā)揮。但從實踐來看，公告存在形式不一、公告期設置不合理、訴前公告案件種類少等一系列問題。究其本質(zhì)，主要源于督促社會組織、行政機關的方式未作區(qū)分、環(huán)保組織積極性不高、行政機關公益訴權性質(zhì)不明等原因。訴前公告程序應適應什么樣的土壤才能將民事公益訴訟制度效果發(fā)揮到最佳，是環(huán)境民事公益訴訟訴前公告程序再度省思的問題。

關鍵詞： 環(huán)境民事公益訴訟;訴前程序;公告

一、訴前公告程序存在的問題

首先，公告范圍不一?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高司法解釋》）中，未明確規(guī)定檢察機關公告范圍，因此，實踐中發(fā)布的公告有面向全國媒體的，也有僅限于地方日報。例如《廣州日報》、《江蘇法制報》、《吉林日報》;其次，公告期設置不合理。在民事訴訟中，公告送達起訴書、判決書等文書的公告期期滿則送達內(nèi)容推定被當事人知曉，即民事訴訟中的公告期往往是推定被當事人知曉的時期。另外，權利人若繼續(xù)行使權利而送達的公告，在公告期滿后會給當事人留有準備的時間。而檢察機關訴前程序中的公告期沒能確保適格主體了解公告內(nèi)容，未給適格主體在了解公告內(nèi)容后留出行使權利的準備時間;最后，訴前公告案件種類少?！睹袷略V訟法》第55條明確檢察機關公告督促案件的種類有生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的領域。但我國公益訴訟應用領域除以上兩種類型外，還包括國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓以及英烈權益保護。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）未意識到社會組織、行政機關提起訴訟的差異性。二者之間提起訴訟的權利差異性主要體為如下方面。其一，公告對象范圍不同。公告督促環(huán)保組織可跨行政區(qū)域，面向全國的社會組織，社會組織也可跨區(qū)域的行使訴權。督促行政機關提起訴訟時，一般是督促具有監(jiān)督管理權行政區(qū)劃內(nèi)的行政機關。其二，社會組織、行政機關針對環(huán)境案件提起訴訟的案件類型不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的環(huán)境案件具有類型化主要為以下三種情形：（一）發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的;（二）在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;（三）發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。除此之外，在生態(tài)破壞、環(huán)境污染領域，可能出現(xiàn)屬于民事侵權但不屬于行政侵權的案件。

（二）環(huán)保組織積極性的缺乏。根據(jù)相關調(diào)查顯示，環(huán)保組織對于參與環(huán)境公益訴訟的態(tài)度相當審慎，在被調(diào)查的環(huán)保組織中，可能將環(huán)境公益訴訟作為第一選擇的僅30% ，近 60% 的環(huán)保組織表示不太可能行使訴訟權利，尤其是對環(huán)境公益訴訟持否定態(tài)度的占 11% 。環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性不高，一方面，受雙重管制的制約，環(huán)保組織想要取得合法身份必須經(jīng)過兩道程序，首先應當尋找對應的主管部門獲得批準，然后再去民政部門登記注冊才能成功。在雙重管理體制下，環(huán)保組織從事環(huán)境公益活動時，勢必會考慮企業(yè)與政府的關系。另一方面，環(huán)保組織會在付出與回報之間進行利益衡量。案件的難易程度、案件所帶來的收益以及政府的阻力等影響著環(huán)保組織的積極性。

（三）行政機關訴權性質(zhì)不明。檢察機關以公告的方式督促行政機關提起訴訟，行政機關未回復或者回復不提起的，檢察機關有權提起訴訟。這樣一種模式，仿佛認可了行政機關訴權行使的意思自治，將其等同于直接利害關系人的訴權，給了行政機關選擇性起訴的權利。但這種實際應用，顯然不符合行政機關應當積極履行職責的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應是行政機關履行監(jiān)督管理職責手段的延伸?！董h(huán)境保護法》中規(guī)定，行政機關作為維護生態(tài)環(huán)境的主導機關，地方人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，國務院環(huán)境保護主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各類環(huán)境單行法規(guī)也規(guī)定了各類環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責，可以說法律對行政機關生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理規(guī)定的相當完備。在這種體制下，國家行政機關一般通過行政管理權中的處罰職能對侵害自然資源生態(tài)價值的行為進行規(guī)制，但是由于行政處罰權能存在局限性，行政責任不能實現(xiàn)對受損生態(tài)、環(huán)境的生態(tài)價值的完整救濟。因此，設計了一條新思路，由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的求償權利人。

三、訴前公告程序的理性思考

（一）分別督促行政機關、環(huán)保組織。如上文所述，行政機關提起訴訟是行政機關履行監(jiān)督管理職責手段的延伸，同時督促環(huán)保組織和行政機關提起訴訟，明顯不利于行政機關及時履行職責。因此，檢察機關在發(fā)現(xiàn)或者得知生態(tài)環(huán)境損害的事實后，有必要對案件種類進行辨認。若屬于地方規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償或者海洋自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)范圍的案件，應當以檢察建議“一對一”的方式發(fā)送給具有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機。行政機關收到檢察建議后應當立即對案件的性質(zhì)進行認定和類型化分析，隨后將是否提起訴訟的結(jié)果以書面的形式告知檢察機關。其中，應當規(guī)定檢察機關督促主體的級別限定，當市級檢察機關在履行職能的過程中發(fā)現(xiàn)應當由省政府履行職能時，應當將該情況上報給上級檢察機關，由高級人民檢察院發(fā)布檢察建議書督促省級政府提起訴訟，省級政府應當回復或者指定部門或機構(gòu)回復是否提起訴訟。若屬于環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，僅需在全國范圍內(nèi)的媒體上向環(huán)保組織發(fā)送督促公告，督促其在公告期內(nèi)作出是否起訴的答復，環(huán)保組織未答復或者回復不起訴的，檢察機關才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）逐步擴大訴前公告案件種類。擴大公告案件種類可以分兩個階段進行，第一個階段可以擴展到法律明確規(guī)定的公益訴訟領域，即從當前的“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等”向國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域延伸。這些領域在檢察公益訴訟中運用廣泛，2017年7月至2019年9月，檢察機關辦理國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件共25189件，有著豐富的辦案經(jīng)驗。若將國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域納入民事公益訴訟的領域，檢察機關、社會組織及有關機關一起監(jiān)督，能達到更快、更好保護公益的效果。第二個階段，探索“4+1”等外公益訴訟領域。為響應人民群眾呼聲，以解決實際問題為導向，可在等外領域積極穩(wěn)步探索，如安全生產(chǎn)、婦女兒童權益保護等。

（三）規(guī)范公告流程。從公告形式看，有必要以法律的形式確定公告范圍，即明確檢察機關僅能在全國范圍的媒體上公告。最高人民法院在2016年12月發(fā)布的《公益訴訟意見》第6條明確說明，檢察機關在提起民事公益訴訟前，應當在全國范圍的媒體上公告，實踐中依舊存在地方性日報上公告的情形，而此種不一致，易帶來不公。從公告的內(nèi)容來看，增加案件事實描述的占比，減少法律依據(jù)的描述。事實應當包括行為主體、案件時間、地點、行為、結(jié)果等要素。從公告期限上來看，應當分情況討論是否延長公告時間。當環(huán)保組織在公告期內(nèi)以發(fā)函或者郵件的方式聯(lián)系檢察機關的，視為環(huán)保組織已知道該公告的內(nèi)容，則在環(huán)保組織發(fā)函或者聯(lián)系檢察機關之日起開始計算公告期。若環(huán)保組織在公告期內(nèi)沒有回復且沒有向檢察機關詢問相關信息的則視為已經(jīng)知道公告內(nèi)容，并放棄訴權的優(yōu)先行使。該種公告期的設置，完整保證環(huán)保組織訴權，也在一定程度上鼓勵環(huán)保組織積極行使訴權。

作者簡介：龔良朵（1995-），女，湘潭大學法學院碩士研究生，主要從事環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權研究。