以強化制度意識為切入點提高制度執行力

王慧軍

新時代廣大領導干部要不斷強化制度意識，提高制度執行力，這是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。《習近平談治國理政》第三卷第三專題收錄的習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上的講話《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化》中指出：“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，確保黨和國家重大決策部署、重大工作安排都按照制度要求落到實處。”強化制度意識是制度執行的前提，制度的生命力在于制度的執行，而制度執行需要提高領導干部的制度執行力。

一、強化制度意識

要發揮好制度的應有效用，保證各項制度得到切實實施，使制度具有高度權威性，領導干部必須具有強烈的制度意識，堅決維護制度的權威與尊嚴，在堅持制度、與制度對標對表的同時保證各項事業在制度的軌道上穩步推進。正如習近平總書記指出的：“領導干部特別是高級干部要增強政治敏銳性和政治鑒別力、提高政治能力，很重要的一條就是堅定不移堅持這些制度，想問題、作決策、抓落實都要自覺對標對表。涉及方向性問題，必須以這些制度為準星。”以堅持制度為準星對標對表執行制度，必須強化制度意識，做到以下四點：

1.強化制度意識必須充分認識制度的重要地位與重要作用。“經國序民，正其制度”，“中國之治”行穩致遠重在制度。貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，學習《習近平談治國理政》第三卷，就要堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化建設，這是我們黨實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必經之路。新時代廣大領導干部要深刻認識和把握中國特色社會主義制度的優越性，切切實實強化制度意識，強化對中國特色社會主義制度的價值認同、理性認同和情感認同。

2.強化制度意識必須尊崇制度和敬畏制度。習近平總書記強調：“要堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”制度如果沒有權威，制度的執行落實就會變成一句空話。黨的十八大以來，全面深化改革在各領域取得重大進展，那些妨礙科學發展與時代進步的思想觀念得到不斷糾正，阻礙全面深化改革的體制機制弊端也得到清理，形成了相對系統完備、科學規范和運行有效的制度體系，各方面制度在逐步趨于定型并且更加趨向成熟，具有舉世公認的制度優勢。將這些制度優勢轉化成治理效能，強烈要求我們強化制度意識，切實做到尊崇和敬畏制度。

3.強化制度意識必須嚴格執行制度。再嚴格的制度，最終都要靠人來執行，沒有人嚴格執行的制度形同虛設。強化執行制度意識，就是使制度內化于心且外化于行，把制度落到實處。習近平總書記在浙江工作時指出，“各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當‘稻草人擺設，而應落實在實際行動上，體現在具體工作中”。執行制度要“吃透兩頭”——制度實質和本地區、本單位實際情況，細化貫徹落實措施，嚴格執行制度，讓制度真正落地，并且落實落細，將制度優勢轉化為實實在在的治理效能。

4.強化制度意識必須在堅持制度中不斷完善制度。時代產生制度，再好的制度也要在與時俱進中不斷加以完善。當前，我國的國家治理體系和治理能力還不能滿足時代和人民群眾期待的要求，仍然存在許多不足。國家的先進性取決于制度的先進性，身處制度變革和制度創新的時代，誰占據了制度的制高點，誰就能夠走在時代的前列。中國特色社會主義制度具有強大的自我完善能力，我們要在守正創新中對其加以堅持和完善，不斷增強這一制度的生命力。

二、嚴格執行制度

有了強烈的制度意識，還必須在制度意識引導下嚴格落實制度，如果說制度意識是制度執行的前提，那么制度執行則是制度是否具有生命力的關鍵。制度有效性的充分體現有賴于制度的全面貫徹執行，否則不僅制度的作用不能發揮，還會大大降低制度體系的公信力。習近平總書記強調各項制度要“一分部署還要九分落實”“現有制度都沒執行好，再搞新的制度，可以預言也會是白搭”“我們要下大氣力建制度、立規矩，更要下大氣力抓落實、抓執行，堅決糾正隨意變通、惡意規避、無視制度等現象”。

嚴格執行制度彰顯制度的權威，“法立而不行，與無法等”。制度無法得到有效執行，便失去了制度存在的價值，也無任何權威性可言。一段時期以來，各項法規制度執行力的狀況不盡人意。有的制度形同虛置，甚至根本就沒付諸執行，成了“掛在墻上、寫在紙上、鎖在抽屜里”的“一紙空文”。在制度執行中，有的對制度斷章取義，為我所用，“合意的就執行，不合意的就不執行”，使制度成為某些人維護自身利益的工具;有的對制度執行缺乏有效措施，在走形式、走過場中敷衍塞責;有的存在制度附加，在隨意對制度的外延進行擴大中滿足自身利益;有的歪曲制度，自行創設了一些“土政策”以便于自己“搭便車”，歪曲了制度的本意。制度不執行或亂執行的種種亂象，極大地損害了制度的權威，對其聽之任之會產生“破窗效應”，嚴重損害政治生態。為此，習近平總書記指出：“堅決杜絕制度執行上做選擇、搞變通、打折扣的現象，嚴肅查處有令不行、有禁不止、陽奉陰違的行為，確保制度時時生威、處處有效。”

制度的功能在制度哲學的視域中主要體現為：確定制度界限、形成制度秩序、提供制度預期、營造制度環境四項內容。新制度主義政治學指出，制度自身、制度執行者和制度環境決定著制度有效性的發揮。當前，很多制度在治理過程中并沒有充分發揮其應有的功能，這有制度自身存在問題的原因，也有制度與環境的契合度存在問題的原因，但制度功能沒有得到充分發揮的很大一部分原因是制度執行者沒有充分有效地執行制度。因此若想讓制度優勢轉化為實際治理效能，就必須提高制度執行力，使制度執行者的行為時刻受到制度的規范和約束，保證制度的公信力。否則，就會像習近平總書記指出的那樣，“如果好的法規制度不落實……不僅不能產生應有作用，反而會損害法規制度的公信力”。實現國家治理體系和治理能力現代化離不開完備的制度體系以及嚴格的制度執行。國家治理能力的核心是制度執行力，也就是說現有的合理制度必須得到充分有效執行，才能全面展示制度優勢。實現國家治理體系和治理能力現代化，不僅要關注治理之制，同時也要關注治理之道;不僅制度設計本身的問題需要關注，制度執行問題同樣需要高度關注。

三、提高制度執行力

制度執行需要領導干部的制度執行力作為保障，實現國家治理能力現代化的關鍵是提高領導干部的制度執行力。用制度執行力保證制度績效的實現，也就是通過提高執行力將制度優勢轉化為治理效能，在加強對制度執行監督的基礎上，確保經濟社會的全面發展。習近平總書記指出，“制度的生命力在于執行……必須強化制度執行力，加強對制度執行的監督”。再好的制度如果執行主體缺乏執行力，也不能得到很好的執行，其優勢就會成為“空中樓閣”，無法轉化為實際的治理效能。實踐證明，治國理政靠得住的壓艙石和定盤星，是制度以及制度的成熟、定型并得到有力執行。只有制度中蘊含的戰略目標任務化為領導干部的行動自覺，才能提高他們的制度執行力。政治路線制定后，干部就是決定性因素。制度執行力有賴于制度執行主體的能力素質。因此提高領導干部制度執行力，必須不斷提高他們自身的能力素質。習近平總書記指出：“要把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務，引導廣大干部提高運用制度干事創業能力，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作。”領導干部是各項制度的執行主體，在制度執行中抓好領導干部這個關鍵少數，也就抓住了制度執行的重點。執行主體的制度執行力包括執行意愿和執行能力兩個方面，這兩個方面直接關乎制度執行力的成效。

在制度執行中提高領導干部制度執行力，一是要不斷提升領導干部的能力素質。這必須加強對領導干部的培訓，提升其理論素養，增強其制度意識，在增強其執行意愿的基礎上提高其制度執行的能力素質。貫徹落實中央八項規定精神，嚴格規范黨內政治生活，在制度面前堅決消除領導干部的特權意識，堅持制度面前人人平等。領導干部要牢固樹立全局意識，在制度執行中要突破狹隘的地方或部門利益藩籬，增強統籌規劃、組織協調和實踐操作的制度執行能力。二是在制度執行中領導干部要率先垂范，帶頭自覺遵守各項制度。身為社會公眾關注的重點，領導干部對制度的一言一行，在制度執行中都會產生一定的社會反響。目前最令社會公眾深惡痛絕的是在制度面前領導干部搞特權，違反制度的相關規定。領導干部要自覺學習并掌握各項規章制度，樹立公仆意識。要增強制度觀念，率先垂范地影響和帶動廣大民眾自覺遵守制度，這也是提高制度執行力的重要方面。三是完善干部在制度執行方面的考核評價機制。通過這一機制把領導干部執行制度情況作為干部考核評價和職務晉升的重要指標，對那些制度執行情況良好的干部予以激勵重用，對那些制度執行情況較差的干部予以懲處。通過硬性考核評價，促進領導干部在治理實踐中不斷提高制度執行力。四是加強對領導干部制度執行的監督問責。監督問責對領導干部提高制度執行力是一種強有力的督促和激勵，在制度執行中只有通過強化問責機制，領導干部才不敢以身試法、抗拒執行國家制度。在制度執行中要根據《中國共產黨問責條例》要求，做好配套銜接，完善國家治理系統的問責機制，不斷完善重大決策領導干部終身責任追究機制，對于那些拒不執行制度、玩忽職守的領導干部依法依規予以懲罰，以此促進絕大多數領導干部不斷提高制度執行力。

作者系中共天津市委黨校公共管理教研部副主任、教授

責任編輯：張 莙