家庭農場土地細碎化治理思路和實現路徑淺析

劉福

（湖南農業大學商學院，湖南 長沙 410128）

我國當前土地細碎化的形成原因主要是改革開放以來，以家庭承包經營為核心的農地制度改革。家庭承包制下的土地均分，土地分配時還要兼顧土地優劣，好壞搭配、遠近搭配，最終形成了我國土地細碎化的格局。在國家鼓勵家庭農場通過各種方式發展適度規模經營的背景下，家庭農場的土地細碎化治理成為亟待解決的關鍵問題。

學界針對土地細碎化治理的研究主要有：劉彤等（2018）認為土地細碎化治理是一個系統工程，需要通過頂層設計、體制變革等合力，系統推進農村治理的轉型和創新。席瑩等（2018）提出全國各地區應結合村莊實際，采取多種適宜的土地調整形式，破解農地細碎化困境。賀雪峰（2015）認為允許土地調整符合當前農村的實際，不僅有利于歸并地權和地塊，解決細碎化問題，而且有助于加強基層組織建設。

梳理文獻可知，對于土地細碎化治理的研究主要集中在宏觀層面，在治理途徑、方法、模式上的分析較多。鮮有文獻針對微觀經營主體的視角來分析土地細碎化的治理。本文基于家庭農場的角度進一步探討土地細碎化的治理，以期為相關部門提供政策參考。

1 土地細碎化的特征及對家庭農場的影響

1.1 土地細碎化的特征

土地細碎化特征表現在空間上耕地成不規則的塊狀的分布規律。具體而言，就是農戶經營土地規模小，擁有的地塊數量多且每塊土地的面積很小。在現實生活中，就是一個農戶經營一塊以上的農田，這些田塊分布各異且相互不連接，表現為“受人為或自然條件的影響，農地難以成片、集中、規模經營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態”。

1.2 土地細碎化對家庭農場的影響

1.2.1 影響農戶創辦家庭農場的意愿

農戶主要的經濟來源是農業收入為主，創辦家庭農場必須考慮成本。從經濟學角度，創辦家庭農場的收益大于支出，但現實是要達到家庭農場的適度規模，就必須流入多塊土地，流入土地越多，成本越大。成本高嚴重阻礙了農戶創辦家庭農場的意愿。從效率角度，單個地塊過于分散，不利于農業機械化和經營管理，增加了農戶的勞動時間。土地細碎化造成地塊邊界增多、灌溉問題突出，給田間管理帶來不便，導致效益低下。從風險視角出發，農場主流入土地越多，簽訂合同越多，違約幾率越大。總之，土地細碎化導致的經營風險和違約風險，會極大影響農戶創辦家庭農場意愿。

1.2.2 增加家庭農場的經營成本

土地過于細碎增加了農業生產機械費用，提高了農業生產成本，從而增加了家庭農場的經營成本。從土地要素角度看，我國農村耕地碎片化和條塊化，家庭農場初始經營規模的小農化特征，而農產品價格的倒逼機制迫使其從事規模經營。同時，過細及高度分散的土地經營方式導致農業生產成本居高不下，進一步加劇了家庭農場的經營狀況。從土地利用角度看，土地細碎化增加了田埂面積，浪費耕地資源，降低了機械化效率，加大作業時間成本和管理成本。從土地管理視角看，土地細碎化增加了田間管理的成本，特別是在農忙時節更為明顯，土地細碎化倒逼農場主不得不請更多的雇工來幫忙，增加了管理成本和勞動成本。1.2.3 阻礙農場主對土地的長期投資

家庭農場主對土地缺乏長期投資的原因有多個方面，一是土地過于細碎化，流入土地簽約差異大、無保障。農場主往往靠“情懷”意念支撐下去，長期以往，影響了農場主的長期投資信心。二是由于農村社會保障體系尚不完善，特別是農戶法律意識淡薄，違約無懲罰或懲罰小。由于土地細碎化，且無社會保障，農場主隨時面臨毀約而對未來缺乏信心。三是農場主對土地經營權的預期不足助長了短期行為。由于擔心農戶收回土地，使得一些農場主不敢在土地投入過多，比如購買大型的農機設具等固定資產。

2 土地細碎化治理思路及實現路徑

2.1 土地細碎化治理思路

目前，針對農村土地細碎化治理思路主要有三種。一是土地流轉，充分運用市場機制的調節作用，如土地流轉、租賃、抵押、轉包、轉讓、信托等方式，來解決土地細碎化的難題。如實踐中如山東繁昌的土地股份制等。二是土地治理，通過土地綜合整治項目及工程，減少農地的田埂、界碑數量等障礙，以達到增加土地面積的效果。實踐中如江蘇的聯耕聯種、湖北的江夏等地，都是對土地進行綜合治理的典型案例；三是土地調整，在適當的條件下，農戶間對承包權進行調整，以適應現代農業的發展需求。實踐中如河南縣明權縣、安徽省懷遠縣與蒙城縣、廣東省清遠縣等都是土地調整的典型。無論是哪一種土地細碎化治理模式，都是圍繞著農業適度規模的目的進行，減少土地過于細碎化對農業發展的影響。

2.2 實現路徑

2.2.1 因地制宜

土地細碎化的實質是產權分配問題，牽涉各方利益。對于家庭農場而言，現在面臨的問題還較多。當前，對土地細碎化的治理很多種模式，不同地區有不同地區的區位優勢，資源特色，要結合、要挖掘可利用的資源為自身的發展提供動力。如土地信托流轉模式還有“紹興模式”、“沙縣模式”等。積極探索開展土地細碎化模式創新，制度創新，不僅有利于家庭農場長期發展，而且有益于保護農業經濟。2.2.2 政府主導

政府在農地細碎化治理中的作用仍然是中堅力量。無論是土地調整、土地治理，還是土地流轉，政府的推動作用越來越大。如早期的家庭農場發展典型模式-上海松江模式、安徽繁昌模式、山東東平模式等，都是在當地政府的推動和支持下而成功。早期的土地治理，主要通過政府主導的土地整治項目進行推動。據統計，2016年，全國通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積26.81萬公頃，土地整治增加的耕地還在逐年上升。

2.2.3 聯和治理

政府和有關部門在引導土地細碎化治理過程中要打造一個相互聯動、全民參與的治理模式，這樣才能保證長期有效的土地關系。一方面要加強宣傳，引導大家都能夠參與到土地細碎化的進程中，另一方面鼓勵外來資本在進入農村時多關注當地的風土人情及文化，盡量避免文化沖突。聯動機制的作用在于減少細碎化的治理的信息不對稱成本，如湖南的土地托管自上到政府牽頭，到企業、合作社、農民、家庭農場種植大戶等，幾乎所有的資源和要素都參與，離農農戶積極配合把土地以托管的形式上交給托管公司，然后退出小農經濟，事實上大部分的糾紛產生的原因可能是農戶的利益發生變化而產生的。