我國(guó)農(nóng)村基層治理法治化發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

岳思佳

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710000）

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加快“推進(jìn)基層治理法治化”進(jìn)程。中國(guó)法治發(fā)展的關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)村基層治理合法化，以維護(hù)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村改革和發(fā)展的大局。本文在分析基層治理的基本路徑和基層法治的具體步驟的基礎(chǔ)上，分析了社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村基層治理發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出了解決這些問(wèn)題應(yīng)采取的的新對(duì)策與新思路，為法治國(guó)家建設(shè)提出可行性建議。

1 基層法治的內(nèi)涵

所謂基層治理，是縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的行政管理，指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國(guó)的前提下，堅(jiān)持推進(jìn)法治，嚴(yán)格執(zhí)法，公平公正。把經(jīng)濟(jì)，政治，文化，社會(huì)工作納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2 農(nóng)村法治下的基層治理面臨的困境

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)得到了深刻調(diào)整，城鄉(xiāng)基層治理日趨復(fù)雜。不斷增加的治理任務(wù)嚴(yán)重影響了基層治理合法化的進(jìn)程，農(nóng)村基層治理的法治化是現(xiàn)代法治逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，取代傳統(tǒng)管理機(jī)制的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程反映了傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的對(duì)抗，不可能一蹴而就。在傳統(tǒng)的人治社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代法治將面臨巨大困境，故目前中國(guó)基層法治建設(shè)與實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)還存在較大差距，存在諸多問(wèn)題：

2.1 農(nóng)村基層治理的法律法規(guī)不完善

首先，立法存在缺陷。基層法治治理的前提是有制定的良好的法律和健全的法律運(yùn)行機(jī)制。立法缺陷所帶來(lái)的的必然結(jié)果是行政的恣意妄為和權(quán)利的缺乏保護(hù)，中國(guó)農(nóng)村基層治理存在立法沖突，上下位法之間，不同法律部門之間也存在諸多矛盾。其次，法律法規(guī)的適用性不強(qiáng)。現(xiàn)行法律法規(guī)的部分規(guī)定不適應(yīng)全面深化改革的要求，未及時(shí)“改革和廢除”。在一些基本法和一線法之間，在法律法規(guī)和實(shí)施規(guī)則之間，在原則規(guī)定和具體措施之間，比如與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民休戚相關(guān)的領(lǐng)域仍然沒(méi)有明確具體的法律。由于黨內(nèi)規(guī)章與國(guó)家法律法規(guī)不一致，基層黨組織與基層群眾自治組織之間的法律關(guān)系不明確，職責(zé)分配不規(guī)范。

2.2 農(nóng)村基層主體行政服務(wù)能力不足

目前，我國(guó)基層治理的突出問(wèn)題主要集中在基層政府的治理思想，治理方式，基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多樣化以及實(shí)際沖突和矛盾等方面。基層政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)（社區(qū)）建設(shè)，維護(hù)社會(huì)保障，保障和改善民生等高層次安排的工作事項(xiàng)和行政責(zé)任。凡事以行政命令強(qiáng)制推行。該模型以社會(huì)秩序?yàn)閮r(jià)值取向，“壓制”是其核心機(jī)制。基層管理的基礎(chǔ)主要是上級(jí)的政策，命令，指示和決策。基本上沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的行政決策程序和公民參與機(jī)制，專家論證，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查。基層執(zhí)法司法人員總體水平有限，執(zhí)法隊(duì)伍需要加強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重疊力量依然突出，執(zhí)法問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未建立。

2.3 農(nóng)村基層群眾自治組織自治權(quán)有限

面對(duì)雙重責(zé)任和壓力，農(nóng)村自治組織將不可避免地感到力不從心。另一方面，自治組織成員缺乏經(jīng)驗(yàn)，故在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，管理和治理無(wú)法很好地實(shí)施。民主監(jiān)督形式主義嚴(yán)重，具體程序不完善，缺乏保障措施，問(wèn)責(zé)制和救濟(jì)機(jī)制的實(shí)施等，民主決策制度的規(guī)定尚未實(shí)施，重大決策事項(xiàng)的人很少能夠參與，導(dǎo)致基層群眾自治難以真正實(shí)現(xiàn)。

2.4 基層干部群眾法律意識(shí)淡薄

首先，從實(shí)施主體看，部分農(nóng)村基層干部法律意識(shí)淡薄，法治思維缺失，仍然具有濃厚的人治思維。促進(jìn)基層治理法治的路徑和規(guī)劃還不夠明確。不遵守法律，以“言”代法的現(xiàn)象依然存在。如果重大決策，專家咨詢和社會(huì)聽(tīng)證機(jī)制的合法性審查不健全，領(lǐng)導(dǎo)干部就不足以運(yùn)用法治思想，法治促進(jìn)改革和發(fā)展，管理社會(huì)事務(wù)。其次，從社會(huì)成員的角度來(lái)看，公民的法治觀念，法治思維和法治精神相對(duì)薄弱。例如，有些人無(wú)視法律法規(guī)，“偷種”甚至“搶種”違法建筑，以便在政府收集房屋時(shí)收取補(bǔ)償費(fèi)。另有，一些村民為了承包項(xiàng)目而阻礙工作并封鎖道路，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的進(jìn)展，且一些人有問(wèn)題不遵循正常的程序來(lái)表達(dá)訴求，而是通過(guò)請(qǐng)?jiān)干踔良m纏和訪問(wèn)來(lái)解決問(wèn)題。

2.5 國(guó)家法律與傳統(tǒng)民俗不相融合

在基層政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理法治的過(guò)程中，最大的困境是他們希望在長(zhǎng)期遵循傳統(tǒng)習(xí)俗的鄉(xiāng)村環(huán)境中促進(jìn)現(xiàn)代法治。由于民間法律起源于農(nóng)村，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)踐密切相關(guān)，因此村民更容易認(rèn)識(shí)和接受，一旦執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生國(guó)家法與民間法之間的沖突，通常很容易導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的國(guó)家法實(shí)施受到民間法的制約。國(guó)家法與民間法之間的沖突在農(nóng)村土地使用權(quán)，鄰里關(guān)系，婦女權(quán)利保護(hù)，老年人養(yǎng)護(hù)的繼承和糾紛中最為常見(jiàn)。我國(guó)的法律明確規(guī)定婦女享有與男子平等的權(quán)利，但沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的許多權(quán)益。一旦農(nóng)村女兒結(jié)婚，根據(jù)農(nóng)村習(xí)俗，她將很快被收回，即使沒(méi)有收回，她也不能回到家里去耕種，從而失去自己的土地利益。在處理此類糾紛時(shí)，基層法院或基層法院應(yīng)確保無(wú)論如何該婦女應(yīng)該確保獲得一份責(zé)任田。

3 完善我國(guó)農(nóng)村基層治理合法化的現(xiàn)實(shí)路徑

3.1 建立健全基層治理法律法規(guī)體系

首先，完善基層治理法律法規(guī)。進(jìn)一步完善和健全基層社會(huì)法律體系，增強(qiáng)基層治理規(guī)章制度的針對(duì)性和系統(tǒng)性。根據(jù)基層社會(huì)治理現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，加快立法進(jìn)程，不妨礙憲法和上級(jí)法律，消除基層治理中的各種制度障礙，使基層社會(huì)治理有法律可循。其次，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，提高立法水平和質(zhì)量，增強(qiáng)地方法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)用性。最高級(jí)別的設(shè)計(jì)受法律制約，相關(guān)的社會(huì)立法應(yīng)側(cè)重于限制公共權(quán)力，保護(hù)私人權(quán)力，確定公共和私人權(quán)力的平衡分配和合理界限。

3.2 提高農(nóng)村基層政府的執(zhí)政服務(wù)能力

要依法加強(qiáng)基層干部的能力建設(shè)，面對(duì)推進(jìn)法治的新任務(wù)，積極培育和樹立法制意識(shí)和法律信仰。認(rèn)真學(xué)習(xí)中央政府關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，提高運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的水平。加強(qiáng)制度建設(shè)，及時(shí)將工作過(guò)程中的成熟實(shí)踐提升到法制和工作規(guī)范，有效地將司法行政工作納入法制化，制度化，規(guī)范化的軌道。完善決策機(jī)制，加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，創(chuàng)新人民參與方式，充分利用公眾咨詢和聽(tīng)證等。

3.3 切實(shí)保障基層村民群眾的自治權(quán)益

首先，由于缺乏制度保障，村民傾向于對(duì)許多公共事務(wù)采取無(wú)視或無(wú)所作為的態(tài)度。系統(tǒng)供應(yīng)不足和供需分解很容易導(dǎo)致村民，自治組織和政府之間的協(xié)商模式難以落到實(shí)處。其次，特別是在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，老年人和兒童的比例占多數(shù)，農(nóng)村地區(qū)及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了吸引外出工作的年輕人返回村莊，他們可以吸收年輕人目前的就業(yè)意圖，并鼓勵(lì)他們?cè)谧约旱拇迩f創(chuàng)造財(cái)富。還可以吸收參與主體的更多意見(jiàn)和建議，并確保在實(shí)施過(guò)程中合理地保障其政治權(quán)利，創(chuàng)新選舉方式，共同監(jiān)督，使參與過(guò)程透明化。

3.4 加快基層領(lǐng)導(dǎo)干部及和群眾法律意識(shí)的培養(yǎng)

首先，要強(qiáng)化對(duì)基層干部群眾的法治和法治觀念的培養(yǎng)。基層干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，必須充分認(rèn)識(shí)依法辦事的極端重要性，注重依法加強(qiáng)法律決策和行政意識(shí)，真正把法律事務(wù)作為自覺(jué)和行為準(zhǔn)則。其次，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，培養(yǎng)法治思維能力，是農(nóng)村治理法治的關(guān)鍵。“農(nóng)村公共秩序，風(fēng)俗，傳統(tǒng)，風(fēng)俗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具有農(nóng)村特色的農(nóng)村法律文化資源，文化具有侵略性和包容性。

3.5 完善基層社會(huì)治理服務(wù)機(jī)制建設(shè)

首先，建設(shè)完備的農(nóng)村法律服務(wù)體系。通過(guò)政府支持為公共法律服務(wù)提供充足的場(chǎng)地和設(shè)施保障。其次，健全基層治理考核評(píng)價(jià)體系。建立健全指標(biāo)體系，加強(qiáng)法治政府建設(shè)。通過(guò)完善評(píng)估方法完善評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，注重依法加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的能力和水平，努力推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。將基層領(lǐng)導(dǎo)干部納入日常考核，評(píng)估和合規(guī)的重要內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，誠(chéng)信意識(shí)和自律意識(shí)。

3.6 加強(qiáng)法治文化建設(shè)

政府習(xí)慣于壓制管理和下達(dá)命令的傳統(tǒng)方法。讓“法治”理念深深植根于人民的心中，使法治真正成為現(xiàn)實(shí)。但是，我們?cè)鯓硬拍苁姑總€(gè)人的“法治”概念在心中內(nèi)化并在外形上形成外化？培養(yǎng)社會(huì)主義法治文化，促進(jìn)全社會(huì)“法治”的建立，使每個(gè)人都能建立起以法治為基礎(chǔ)的生活方式。自覺(jué)尊重憲法法律權(quán)威，自覺(jué)運(yùn)用法治和法治來(lái)處理一切問(wèn)題，并依法自覺(jué)規(guī)范規(guī)則和行為。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，基層是依法治國(guó)的根基。加強(qiáng)基層主體行政服務(wù)能力、切實(shí)保障基層群眾的自治權(quán)益、加快基層領(lǐng)導(dǎo)干部及群眾法律意識(shí)的培養(yǎng)、完善基層社會(huì)治理服務(wù)機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)法治文化建設(shè)，促進(jìn)基層社會(huì)主義法治的實(shí)施。