鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述

趙雙慶，呂冰彬，郜清雯

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150038）

2014年中央和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。該政策一經(jīng)實(shí)施，很多地區(qū)積極響應(yīng)，經(jīng)過(guò)5年的有償流轉(zhuǎn)，都卓有成效。由此可見，土地流轉(zhuǎn)是新時(shí)代推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵所在，也是城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。但是在某些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)仍未有可觀的效果，因此，基于土地流轉(zhuǎn)意愿、問題、成果分析為其他地區(qū)為推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程”有一定的借鑒意義。

1 土地流轉(zhuǎn)意愿

土地流轉(zhuǎn)又稱土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

將我國(guó)地區(qū)分為發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不同學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。原玉廷[1]等采用科爾曼研究宏觀問題的方法，針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在的人力資源匱乏、老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重等實(shí)際情況，指出在影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿方面，經(jīng)營(yíng)效益、交易成本、政府干預(yù)以及風(fēng)險(xiǎn)大小等影響十分重大，起著不容忽視的作用。相比欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)規(guī)模等方面具有一系列的特點(diǎn)。徐美銀[2]等根據(jù)結(jié)構(gòu)方程模型發(fā)現(xiàn)，在諸多影響因素中，農(nóng)戶家庭收入及非農(nóng)就業(yè)狀況是影響最大的。

2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 地方政府不重視

地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不重視，主要表現(xiàn)在對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳的力度、廣度和深度不夠，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)可程度低，具體表現(xiàn)在對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的不支持、不落實(shí)，甚至出現(xiàn)抵觸的情況。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生存的根本，一些農(nóng)民認(rèn)為雖然外出務(wù)工收入比在家務(wù)農(nóng)收益高，但相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要更高。

2.2 土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)知識(shí)，部分農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”或“旁人見證”的形式確定流轉(zhuǎn)雙方的的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，或者簽訂的轉(zhuǎn)讓合同條款不清、權(quán)責(zé)不明，造成了流轉(zhuǎn)秩序混亂以及流轉(zhuǎn)工作無(wú)序。

2.3 保障機(jī)制不完善

在農(nóng)村，土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的重要保障，因此很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎、觀望的態(tài)度，近些年來(lái)，部分地方政府片面追求政績(jī)好看，通過(guò)行政手段強(qiáng)行干預(yù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)受損等現(xiàn)象，違背了平等自愿的原則，損害了農(nóng)民的利益。

3 各地區(qū)實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策后的成果

3.1 曲靖陸良縣多元化的土地流轉(zhuǎn)[5]

陸良縣位于云南省的東部，耕地面積占全縣總面積的三分之一以上，農(nóng)業(yè)人口為52.95萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.2%。在“土地流轉(zhuǎn)”政策和各種惠民政策開始實(shí)施的時(shí)候，該縣緊緊抓住各種有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)的條件，并且在充分利用自身的區(qū)位地理優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民“依法、自愿、有償”的原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的多元化發(fā)展，按照“政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)、企業(yè)法人投資承包、企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)土地、土地多樣化開發(fā)種植以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”的模式循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)政策的實(shí)施。

最終，多元化的土地流轉(zhuǎn)模式在陸良縣發(fā)揮重要的作用，陸良縣的畝產(chǎn)效益增至1.5萬(wàn)元，、是之前增長(zhǎng)的75倍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和土地產(chǎn)出效益大大提高解放的勞動(dòng)力每月的人均收入在2000元以上。

3.2 巴彥淖爾五原縣集約化的土地流轉(zhuǎn)[6]

五原縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)河套平原地，土地總面積為374萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口為21.4萬(wàn)，人均耕地面積為6.12畝。該縣積極響應(yīng)國(guó)家“土地流轉(zhuǎn)”的政策，巴彥淖爾市企業(yè)以每畝500元的價(jià)格以轉(zhuǎn)包的形式流轉(zhuǎn)該縣近千畝土地進(jìn)行“五原優(yōu)質(zhì)大米”的種植，某些村民流轉(zhuǎn)出去的土地空閑了勞動(dòng)力，又可以在原來(lái)已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地上以出賣勞動(dòng)力的方法進(jìn)行種植，企業(yè)進(jìn)行工資給付，因此該縣也實(shí)現(xiàn)了“種植一份自家地，實(shí)現(xiàn)兩份的收入”的愿景。

在土地流轉(zhuǎn)之前，五原縣村戶是典型的靠天吃飯的種地戶，除此以外并無(wú)其他的收入來(lái)源，在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)之后，解放的勞動(dòng)力可以農(nóng)牧雙修，除此之外，企業(yè)在村中投資建成奶山羊養(yǎng)殖基地，村中剩余勞動(dòng)力可以在基地打工，有些農(nóng)戶在響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)政策后“反租倒包”，收益除了“兩金”收入，“第三金”收入則為農(nóng)戶用土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用入股農(nóng)村信用合作社的分紅收入，因此，農(nóng)戶可實(shí)現(xiàn)“三重”的收入。截止到2019年，巴彥淖爾五原縣全縣流轉(zhuǎn)土地總計(jì)66.6萬(wàn)畝，農(nóng)戶收入一畝土地上千元。

3.3 甘肅景泰縣試點(diǎn)化的土地流轉(zhuǎn)[7]

景泰縣位于甘肅省的中部，全縣擁有耕地總面積69萬(wàn)畝。該縣為積極、穩(wěn)妥、全面地推進(jìn)“土地流轉(zhuǎn)”政策的實(shí)施，按照“建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)、培育重點(diǎn)特色地區(qū)、以點(diǎn)帶面帶動(dòng)輻射其他地區(qū)、以整體推進(jìn)局部村落”的思路，在景泰縣選取具有地理特色的四個(gè)典型村落進(jìn)行“土地流轉(zhuǎn)”的試點(diǎn)工作。

甘肅景泰縣緊緊抓住農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，以關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行招商引資，以各個(gè)村的特色種植業(yè)為投資項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)推動(dòng)，按照“各村各色各產(chǎn)品”的發(fā)展思路，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩韮?yōu)勢(shì)和作物種植發(fā)展優(yōu)勢(shì)以及畜牧業(yè)物種優(yōu)勢(shì)，打造屬于該縣的特色品牌，建立健全該縣的產(chǎn)業(yè)投資鏈，堅(jiān)持“對(duì)外招商引資”和“對(duì)內(nèi)輻射帶動(dòng)”的雙軌驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式。經(jīng)過(guò)5年的土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，該縣促成了大型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目，改善了村中人的生活條件，增加了收入，滿足了現(xiàn)代化的需求。

4 借鑒價(jià)值

（1）“土地流轉(zhuǎn)”政策開展之前相關(guān)工作人員要進(jìn)行充分準(zhǔn)備，組織外出學(xué)習(xí)，積累全國(guó)各地已經(jīng)成功土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，要進(jìn)行大力宣傳，組織村民進(jìn)行討論，詳細(xì)講解相關(guān)政策和惠民政策。

（2）考慮周全，相關(guān)體系建設(shè)完善，工作人員要考慮到有可能會(huì)發(fā)生的狀況，并且制定預(yù)先解決的方案，在土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)、程序上嚴(yán)格把關(guān)。

（3）在政策開始在某區(qū)正式全面實(shí)施之前，選取該區(qū)具有代表性的地區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行政策先行實(shí)施，在收益效果良好的情況下進(jìn)一步推進(jìn)全面實(shí)行，積累經(jīng)驗(yàn)。

（4）尋找各自地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，以“流轉(zhuǎn)土地”+“地方特色產(chǎn)業(yè)”的模式發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。