提高基層黨組織應急管理能力研究

[提 要]應急管理能力是新形勢下基層黨組織創新社會治理的重要手段。由于當前突發公共事件越來越呈現出傷亡多、損失大、影響深、復雜性加劇和防控難度加大等新特點，基層黨組織在公共安全與應急管理方面面臨諸多風險挑戰。基層黨組織如何更加有效地發揮作用，最大程度地降低突發性事件的危害，則成為當前加強基層黨組織執政能力的一項重大而又緊迫的任務。因此，必須在基層黨組織建設中把應急管理能力建設作為一項十分重要的工作，全面提高基層應對突發事件的能力和水平。

[關鍵詞]基層黨組織;應急管理;社會治理

[作者簡介]毛蘇蘇（1988—），女，中共泰安市泰山區委黨校講師，研究方向為黨的建設。（山東泰安 271000）

基層黨組織是預防和應對突發事件的前沿陣地。近年來，由于不斷變化的國內外形勢和頻繁發生的重特大突發事件，使得基層黨組織的應急管理能力逐漸成為了應對公共性、突發性和全局性事件的決定性因素。與此同時，也暴露出一些基層黨組織在突發事件面前應對無方、處置無序、保障無力等問題。因此，亟需圍繞常態化、制度化、規范化建設，提高基層黨組織應急管理能力，打牢基層保持社會和諧穩定的堅實基礎。

一、基層黨組織應急管理能力的主要構成要素

（一）應急管理思維

由于應急管理是主體應對突發事件的一種實踐活動，應急管理思維應當成為主體所具備的一種實踐思維。對于作為主體的基層黨組織來說，樹立應急管理思維，才能將應急管理的事前、事中、事后管理有機銜接起來，從全局上分析突發事件的各種問題及其相互關系，全面把握、通盤考慮，提出總體目標，形成應對思路，從而制定科學有效的應急處置方案。不注重應急管理思維的培養，則容易在應急管理中出現“腸梗阻”，使基層黨組織陷入被動境地，不利于各類危機的防范和化解。

（二）應急處置流程

一般來說，應急管理是一個分階段、動態管理的過程，可分為應急監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等三個過程。在應急監測與預警階段，基層黨組織要健全機制注重風險隱患的預警排查，對可能引發重大和較大公共突發事件的信息及時上報，制定風險應對策略和預案，做到防患于未然;在應急處置與救援階段，基層黨組織要明確應急管理職能和責任，妥善處置矛盾問題，積極做好群眾工作，確保突發事件產生后能迅速參與，協同配合，科學救援，主動作為;在事后恢復與重建階段，基層黨組織要及時進行善后總結，把應急行動期間的工作情況進行梳理，在兼顧短期恢復性重建與長遠發展性重建的基礎上，以身作則發揮好模范榜樣作用，帶頭進行災后重建工作，恢復正常的社會秩序和公共設施。

（三）應急救援隊伍

提高基層黨組織應急管理能力，要致力于打造一支關鍵時刻挺得出、危機時刻靠得住、緊急時刻頂得上的黨員應急救援隊伍。突發應急事件所在地的黨組織，要盡力縮短時間，把轄區黨員、群眾和其他社會組織動員起來，協同配合上級應急機構，做好突發事件的應急處置。因此，在應對突發公共事件中，要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，組建應急救援黨員服務隊、黨員突擊隊、黨員搶險隊等，全面提升黨員在防災減災和應急處置中發揮示范引領作用的責任意識。同時，還要在日常管理中加強對黨員干部應急管理能力的培訓和實踐演練，賦予廣大黨員在風險識別、備災、應急準備、大規模傷員處置、簡便器材營救、災害心理、應急演練的組織與實施和應急救援行動等方面的知識和技能，使其擔當起應急搶險和應對緊急事態的重任。

二、基層黨組織應急管理能力建設存在的問題

（一）應急管理組織體系不夠健全

面對群眾對社會公共安全期望值越來越高的現狀，基層黨組織應急管理工作的薄弱環節逐漸顯現出來。從目前來看，大多數地方都成立了應急管理相關職能科室，履行日常工作事務職能，但不能較好地進行分工協調，且應急聯動機制也不夠完善，很少召開會議研究應急管理工作;基層黨組織的應急管理人員配備明顯不足，由于常態化事務性的工作較多，使其在發揮應急管理總協調的職能定位和從源頭進行深入治理方面存在一定困難;不少地方的基層應急管理機構改革尚未到位，大多沒有統一的機構規格和人員編制，多是掛靠在黨政辦公室或由其他人員兼職負責，也未出臺接地氣和可操作的突發事件應急辦法、條例和手段;突發性事件是難以預料的偶然性事件，有的基層黨組織在長期的預防過程中缺少應急處置工作的預見性、洞察力和工作經驗，致使應急事件發生后疲于應付，難以及時處置到位。因此，組織機構的不健全，在很大程度上影響了基層黨組織應急管理工作的有效開展。

（二）應急預案可操作性不強

部分基層黨組織的應急預案由于存在覆蓋面不足、與實際脫節等原因，導致預案可操作性較差，大多數預案形同虛設。自2003年非典之后，雖然一些地方黨組織在預案編制管理方面做了大量工作，但由于缺乏應急預案的有效性評估，其有效性在實際工作中難以量化，預案編制一定程度上存在重數量輕質量形式化的問題，很難發揮應急預案的真正作用。同時，有的預案對本地區和本部門單位的特殊性、精準性考慮不足，導致預案功能弱化，針對性不強。應急預案作用的發揮需要通過經常性的教育培訓和應急演練不斷積累實戰經臉，而目前有的基層黨組織在應急演練方面按照預先制定的方案實施，“演”的成份遠遠大于“練”的成份，達不到預期效果。

（三）應急處置能力相對滯后

一是預警難。風險預警能夠將基層應急的關口前移，從源頭上防范突發事件的發生。然而，有的基層黨組織在風險預警防控方面還存在不少問題，特別是風險排查和監測的預警意識薄弱，不能有效形成對突發事件的預警，容易在應急響應和應急處置等工作中處于被動狀態。二是協調難。突發公共衛生事件涉及公共治理的方方面面，牽涉領域多、協同程度難。在實際工作中，基層黨組織憑一己之力難以協調多部門進行聯動應對，這就容易造成各自為政、顧此失彼的情況。三是決策指揮難。由于體制等原因，在信息不足的情況下，基層黨組織往往難于進行應急決策，或者在聽取匯報后只能做出籠統、原則的指示要求。基層發生的問題往往是經過層層請示匯報后再作決策，這種“層層上報”、“逐級審批”的報告機制會受到地方諸多因素的干擾，不僅直接影響對突發事件的應急響應速度，而且影響決策的正確性。

（四）資源調動與應急動員不充分

突發事件發生往往無法預料，基層黨組織必須在事前對相應的應急資源進行確認和準備，以保證應急救援和應對處置工作的迅速、高效。然而，由于物資儲備社會參與度不高，缺少上下聯動的物資儲蓄平臺，一些基層黨組織很難準確掌握物資儲備情況，一旦突發事件發生后，難以有效調配資源進行應急救援。與此同時，在突發事件中非政府組織、志愿性公民、社團協會、社區組織等多元化社會力量參與較少，加之部分基層黨組織的應急動員能力較弱，因此難以形成多方參與的應急響應體系。

三、提高基層黨組織應急管理能力的對策建議

（一）規范基層黨組織應急管理職責

基層黨組織具有強大的政治優勢和組織優勢，在應對突發事件時能夠堅決貫徹執行黨的政策方針和決策部署，統籌做好應急管理的各項工作，守住應急管理的“第一道防線”。因此，要規范基層黨組織的應急管理職責，使其在應急管理中發揮好應有的作用。首先，基層黨組織要在應急管理中發揮好領導者的角色，做到統籌兼顧，統一領導、統一指揮，統一行動，在非常時期擔起非常職責。其次，基層黨組織要在應急處置中發揮好決策者的角色，善于捕捉真實的信息，準確分析和研判突發事件的性質及發展態勢，以人為本科學制定應急處置方案，主動有效地防范、避免事態擴大和次生性突發事件的發生。再次，基層黨組織要在應對突發事件的全過程發揮好宣傳者的角色，及時做好輿論引導和信息公開工作，在應對突發事件時積極引導黨員干部和群眾統一思想、提高認識、步調一致，為順利化解危機、科學有序做好應急處置與救援工作營造良好氛圍。

（二）規范基層黨組織應急管理組織體系

基層黨組織應急管理能力的提升，需要建立和完善應急管理領導機構及應急管理辦事機構，落實人員，明確職責，形成主要領導親自抓、分管領導具體抓、相關部門分工協作的應急工作機制。基層黨組織要將應急管理作為基層工作的重要內容，把自身作為應急管理工作的責任主體，在不增加人員編制的前提下，根據實際情況探索應急管理人員的合并、整合與統一，明確應急管理辦事機構和應急管理工作責任人，與上級各應急管理機構銜接配合、協調聯動，在屬地政府和主管部門的領導下開展應急管理工作。

（三）規范基層黨組織應急預案編制修訂

基層應急預案要符合實際，職責清晰，簡明扼要，可操作性強。在突發事件總體應急預案指導下，基層黨組織要盡快組織專門力量，集中時間和精力制訂、修訂和完善專項應急預案和應急保障行動方案等。基層黨組織“一把手”要親自帶頭編制修訂本地區、本部門、本行業的應急預案，確保應急預案的科學性和可操作性。努力探索不同層級、不同類別預案編制內容的差異化、個性化特征，著重解決“突發事件事前、事發、事中、事后，誰來做、怎樣做、何時做、用什么資源做”的問題，做到重點突出、有的放矢。注重與相關部門預案之間的銜接，加強與本地、周邊、上下以及同級部門之間的溝通協調，強化預案的整體性，形成統一的基層應急指揮網絡，增強應急預案的銜接性和系統性。

（四）規范基層黨組織應急救援隊伍建設

基層黨組織要根據應急管理相關要求和實際情況，強化組織動員能力，做好應急救援隊伍組建工作。一方面，要建立黨員應急救援先鋒隊。以廣大基層黨員干部為骨干建立黨員突擊隊、服務隊、宣傳隊，著力提高基層黨組織領導班子和黨員干部的應急管理意識和應急處置能力，把應急管理知識培訓納入黨員干部培訓體系，使基層黨員干部掌握有關防范和應對的基本措施，增強應對突發性公共事件和公共危機的能力素質。另一方面，要建立應急救援專業化隊伍。充分發揮專家隊伍、專業人才的作用，形成以公安、消防、專業救護隊伍和應急志愿者為骨干的應急救援專業隊伍。基層黨組織在充分發揮黨員干部先鋒隊作用的基礎上，協助有關專業隊伍做好水旱災害、氣象災害、地質災害、火災事故和公共衛生事件的應急救援工作，提高綜合應對和自我保護能力。基層應急救援隊伍平時要配備必要的應急裝備，定期開展應急專業技能培訓，強化協調聯動，確保發生突發事件時要立即集結到位，開展先期處置。

（五）規范基層黨組織應急管理保障體系

基層黨組織要緊緊圍繞應急保障需要，從財力、物力、資源、信息等各方面未雨綢繆，建設供需實時對接的應急保障體系，夯實應急管理保障。基層黨組織要將應急管理經費列入財政預算，確保應急處置機制有效運作;有針對性地增加抗御本地區、本部門、本行業常發突發事件的應急處置裝備，確保儲備的應急物資能夠快速有序足量地參與救援。注重加強對應急物資的管理和監督，建立健全以基層黨組織為主平臺的資源統籌調配機制，把上級支持基層黨組織的政策整合起來，增強自主權、調配權;健全突發事件信息報告制度，基層黨組織要設立安全員和專兼職信息報告員，明確信息收集報告任務，暢通信息發布和報送渠道，并鼓勵群眾及時報告相關信息，為應急事件的處理與解決提供支持。

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[責任編輯：熊文瑾]