“限房價、競地價”土地出讓模式政策效應分析

摘要：在對房價上漲機制和房地產調控手段的研究中，房價和地價的關系一直是關注的焦點。通過闡述國內外對房價和地價關系的研究，得出房價地價相互影響，即地價推漲房價，房價拉升地價的結論。在此基礎之上，以杭州市為例，對“限房價、競地價”土地出讓模式的政策效應進行分析，并提出相應對策，以期為政府制定政策提供參考。

關鍵詞：限房價競地價;房地產調控;土地出讓

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：10（）1-9138-（2020） 11-0030-35

收稿日期：2020-07-29

1引言

隨著國民經濟的穩步發展和國家對房地產市場調控的進一步深化，各地在堅持和完善土地招拍掛制度的同時，轉換思路，積極探索，不斷完善土地出讓方式，推動以商品住宅為主的房地產用地供應由價高者得的單一目標向完善市場、促進土地利用、保障民生等多目標管理轉變（方黎明，2013），在此背景下，“限房價、競地價”出讓方式應運而生。所謂“限房價、競地價”，即是在土地出讓之前的限制條件中就約定了入市商品房銷售的最高價格，參與競買的房地產開發企業根據自己成本和利潤競拍，出價最高者獲得土地的出讓方式（張曉蘭，2013）。這種將市場無形之手和政府有形之手捆綁在一起形成價格的機制，意味著一手房市場的價格不再由建設周期之后的市場供需來決定，而完全由政府之手來決定（馬國書，2013）。相比其他土地出讓方式，這種出讓方式下不可能出現高溢價土地，對商品房住宅銷售以及土地市場都有明顯的調節作用，有利于保障民生、促進城市房地產市場健康發展（高舒暢等，2011）。

2房價與地價關系的研究綜述

2002年，國土資源部11號令規定經營性用地必須實行招拍掛出讓，與此同時，我國房地產市場快速發展，出現了投資過度、房價持續上漲等問題。因此，關于招拍掛制度是不是推動房地價上漲的罪魁禍首、地價與房價關系的爭論一直不斷。房價的上漲，與許多因素相關，包括供地量、土地價格、預售制度以及信貸政策等。但作為房價上漲的起始環節，土地價格始終是研究房價上漲機制和房地產調控關注的焦點問題。

對于房價和地價的關系，一種觀點認為，地價是房價的成本組成部分，高房價是由高地價造成的。況偉大（2005）通過構建住房和土地兩個市場相結合的模型得出，短期內房價與地價相互影響，長期內地價的變化先于房價的變化，要將房價降下來，短期內要控制房價和地價過快上漲，長期則主要抑制地價的過快上漲。根據孫波、李惠（2010）的研究，形成高房價及房價泡沫的根本原因在于地方政府基于“土地財政”利益的幕后推手，并由此形成了地價推動下的房價內生上漲機制。劉遠山等（2011）在其研究中指出，土地成本占房地產項目開發直接成本的比例超過50%，土地價格在一定程度上直接影響著房價，但是采取調控地價的措施效果不明顯，建議實施“限房價、競地價”。姜巧玲等（2015）認為，土地出讓模式直接影響土地市場供給量、結構、價格，間接影響住宅供給量、開發成本及消費者預期，進而在一定程度上影響住宅市場的長期均衡價格，也會在一定程度上影響宗地周邊現有項目的價格。

更多的研究則認為，房價是由供求決定的，土地需求是引致需求，地價上升是房價上升的結果而不是原因。早在1969年，Muth就通過構建競價函數對房價和地價的關系進行研究，得到地價上漲是由房價上漲引致的。張小武等（2005）通過對沈陽市的實證分析得出，市場是決定價格的唯一主體，決定房地產價格的是市場供求關系，地價、房價均由供求關系決定。嚴金海（2006）采用四象限模型、格蘭杰因果檢驗和誤差修正模型等分析方法，從理論、實證和政策等方面對中國房價與地價關系進行研究，結果表明，短期內房價決定地價，長期內二者相互影響。Oikarinen和Risto（2006）使用赫爾辛基都市區單家庭獨立式住宅數據研究發現，房價是地價的格蘭杰原因，反之則不成立。Ooi和Lee（2006）在其對新加坡的住宅用地價格指數和住宅價格指數的研究中也得到同樣相同的結論。鄭娟爾和吳次芳（2006）研究發現，房價與地價在長期和短期互為格蘭杰原因，但房價對地價影響更大。溫海珍等（2010）使用中國21個城市的數據研究，結果顯示房價對地價的影響遠大于地價對房價的影響。李松等（2010）認為土地價格上漲是房地產市場升溫形成的引致需求增加和土地資源的有限性之間的矛盾導致的，實行“限房價、競地價”擠壓房地產開發的利潤空間，能更好地體現土地社會價值。李立新等（2015）通過對2008-2013年土地供應量、土地出讓金、招拍掛出讓面積及土地出讓金占地方財政收入的比例等數據進行對比分析，結果表明土地供應與房地產市場相互影響，房地產價格決定土地價格。李倩（2017）提出房價上漲的主要原因并不是由于地價的推動，房價的高低主要還是由供求關系決定，如果土地供應量較少，即便全部地塊實行“限房價、競地價”政策，雖然房價得以控制，但居民的購房需求并沒有減少。王茜（2020）從經濟學視角分析得出，空置房產難以滿足社會群眾需求時，房產需求就會轉化成為對土地的需求，地價是一種需求價格，房價上漲會帶動地價上漲，地產價格主要是由房產市場來確定的。

綜上所述，地價會推漲房價，房價又拉高地價，房價和地價之間互相影響，導致了房價地價的螺旋式上升。

3杭州市“限房價、競地價”政策實施情況

3.1實施背景

從2003年開始，中央便出臺了一系列堅持和完善土地招拍掛制度的政策，抑制住宅用地出讓價格非理性上漲，試圖從地價人手，通過控制地價來調節房價，但效果不佳。隨著房地產調控的深入，2011年，國務院辦公廳《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知（國辦發[2011]1號）》（即新國八條）明確，進一步完善土地出讓方式，大力推廣“限房價、競地價”方式供應中低價位普通商品住房用地。調控思路由控制地價以穩定房價轉變為直接控制房價，土地由市場配置（李倩，2017）。在此前后，北京、天津、無錫等地進行了“限房價、競地價”的實踐。2016年以來，全國房地產市場形勢經歷“旱澇急轉”，受周邊城市市場帶動、一線城市購房外溢、0.20峰會成功舉辦等因素的綜合刺激，杭州市房地產市場呈現持續升溫態勢。2017年4月，住房和城鄉建設部、國土資源部下發《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》（建房[2017] 80號），要求結合本地實際和出讓土地的具體情況，靈活確定競價方式，包括“限房價、競地價”和競自持面積等，堅決防止出現區域性總價、土地或樓面單價新高等情況。2019年5月19日，住建部發布《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》，要求改進商品住房用地供應方式，建立房價地價聯動機制，防止地價推漲房價。在經過一年多的調研和準備工作之后，2019年6月29日，杭州市區發布9宗地塊掛牌公告，正式實施“限房價、競地價”出讓模式，每宗地塊的出讓須知中都規定了未來地塊所建商品住房的毛坯銷售最高均價、毛坯銷售最高單價（為最高均價的I.I倍）和裝修標準價格。

3.2實施規則

杭州市區范圍內的商品住宅用地和商品住宅兼容用地全部實行“限房價、競地價”出讓方式。涉宅地塊基本具備土地出讓條件后，由做地主體向市住保房管局提出核價申請。市住保房管局根據做地主體申請，結合房地產調控的要求，會同相關單位確定擬出讓商品住宅地塊的房屋銷售價格要求，并書面告知市規劃和自然資源局。

市規劃和自然資源局根據市住保房管局核定的房屋銷售限價要求，委托土地評估機構進行出讓起價評估。考慮到采取“限房價、競地價”出讓方式后，房價成為決定地價主要因素，因此采取剩余法（假設開發法）作為評估出讓起價的主要方法。在扣除建安、財務、稅費等各項成本后，以微利或保本為原則，評估擬出讓宗地出讓最高限價及起價，并報市土地出讓工作協調小組審定。

地塊組織公開出讓時，市規劃和白然資源局將房屋限價要求納入出讓文件及土地出讓合同并進行披露。土地設定合理上限價格，當競買報價達到土地合理上限價格時，轉為競報企業自持商品住房面積比例程序。有兩個或兩個以上的競買人將自持面積比例投報為100%，現場競報程序停止，轉入配建養老用房投報程序。

3.3實施效果

2019年7月29日-7月30日，杭州市區首批實施房地價聯動的8宗商品住宅地塊成交（6月底公告的9宗地塊撤銷了1宗），合計成交土地面積547.5畝，地上可建建筑面積107.2萬平方米，成交總額225.3億元。這8宗商品住宅出讓用地位于望江新城、金沙湖、錢江世紀城等板塊，地理位置優越，示范作用強。8宗土地成交價格均未達到上限價格、未出現自持，8宗宅地平均溢價率14.7%，較上半年住宅用地平均溢價率23.1%下降了8.4%，成交地價對比板塊內原有成交地塊均有不同幅度下降，土地市場更趨理性。地塊成交后，媒體評價普遍向好，“市場降溫”“地價趨穩…市場回歸理性”等成為媒體報道關鍵詞，相較于2019年上半年媒體對杭州市房地產市場一眾看漲的預期，本次地塊成交政策效應明顯，見表1。

據統計，杭州市區2019年上半年成交的67宗涉宅用地，平均樓面地價15727元/平方米，平均溢價率達23.35%，有19宗地塊達到土地封頂價后進入“競自持”環節。6月末正式實施“限房價、競地價”土地出讓規則后，杭州市區2019年下半年成交涉宅用地56宗，平均樓面地價為14089元/平方米，平均溢價率為11%，僅4宗地塊進入“競白持”環節，土地市場熱度和土地價格較上半年下降明顯。由此可見，“限房價、競地價”政策較好地引導了杭州市房地產市場進一步回歸理性。

4“限房價、競地價”政策效應分析

4.1直接穩定房價

“限房價、競地價”政策，直接給房價設定了天花板，房價快速上漲的預期消失，也給剛需購房者吃了顆定心丸。購房者在購買二手房時，會參照板塊新房價格，一旦二手房價格過高，購房者就會轉而參與搖號求購新房，房東房子賣不出去，就只能降價以促進成交。新房的限價提供了價格之錨，低于市價的限價房的大量人市，會對周邊的二手房價形成沖擊，對房價的下拉作用明顯。根據“杭州住保房管”微信公眾號2020年6月18日公開資料顯示，杭州180個二手房成交活躍小區巾，有八成小區過去兩年來橫盤未漲，甚至比201 8年的最高點低10%左右。新房限價以來，杭州二手房市場成交活躍，價格穩定，處于一種理想的市場狀態。

4.2間接調控市場

“限房價、競地價”政策限定了開發商對于未來地塊增值和房價上漲的想象空間，使開發商兩頭受限，風險增大（王瑞霞，2013），能夠促使開發商主動放棄高成本拿地，不再盲目賭未來，而是采取更穩健的戰略參與土地市場，在一定程度上制約了開發商瘋狂拿地的行為（汪曉霞，2011）。“限房價、競地價”，實際比拼的是房企成本控制能力，所以杭州一年來只有控成本非常厲害的房企才敢于搶、能夠搶到地。中小開發商，和一些家族勢力掌控、內部核算離譜的房企要么重新架構，要么出局，加速了房地產開發企業的優勝劣汰。

4.3影響樓盤品質

房價鎖定后，相當于做好做壞一個樣，開發商開發優質房產的積極性大為降低。為追求利潤，開發商可能采取價格分拆等方式壓縮成本，在實際建設巾能省則省，在施工上偷工減料，造成后期質量、安全、服務等問題（班娟娟，2013），樓盤室內裝修、小區園林、公共空間的品質都失去保證。而且，杭州“限房價、競地價”政策中還限定了精裝修價格，在地價和房價的雙向擠壓下，房地產開發企業往往會用裝修部分的差價來補樓盤建造的虧本部分，樓盤整體品質坍塌式滑坡，連以品質著稱的綠城房產開發的樓盤都出現了業主維權的情況。此外，杭州還限定了單套最高價，高低配（疊墅配高層）小區因此絕跡，高端改善型市場產品供應減少。

4.4容易造成樓市亂象

“限房價、競地價”的土地出讓模式，雖然在新房人市階段限制住了房價，但這些房屋在作為二手房交易時缺乏足夠的監管，其交易價格仍將歸到市場價格大流之中（方黎明，2013）。限價房和區域內二手房之間存在顯而易見的價格落差，購買限價房后按市場價格二次售賣轉手就可套現（李軍晶，2013）。盡管杭州實施公證搖號購房制度，避免了通過權力尋租獲得限價房的可能性，但一定程度上加劇了市場上的投資投機情緒，搖號人數屢創新高。2020年6月初，“西溪公館”開盤吸引59640組報名搖號，平均中簽率1.61%。在報名登記過程中，不少人用虛假的凍資證明材料，企圖瞞天過海，混過登記審核。而真正需要自住房的剛需在低中簽率的搖號中，久搖不中。

5建議

在破除土地財政、土地制度改革和房地產稅費改革等在短期內無法取得實質突破的情況下，推動房價上漲的體制性原因無法解決（李宇嘉，2013）。在此背景下，為房地產調控提供了一種新思路的“限房價、競地價”用地出讓模式無疑是一種創新（陸芬，2011），但其能否發揮實際效應，還需在商品房質量、分配機制、開發利潤等方面不斷改進。

5.1加強限價房屋質量監管

為防止在“限房價、競地價”出讓模式下，開發商一味追求降低成本，進而影響建筑質量，政府在出讓土地時，應對競得人日后的建筑行為作出更為硬性和詳盡的約束，防止競得人利用不合理的成本和建筑質量為手段取得土地（廖亮，2007）。物價部門要在核精裝修價中實事求是，給予正確導向，避免房地產開發企業“拆東墻、補西墻”。對在建項目，政府應成立專門的房屋質量監督管理機構，加強對住房質量監管工作的領導和組織推動，并加強勘察、設計、施工、監理、驗收等過程管理，落實質量監督責任制（高舒暢等，2011）。一方面，要強化對限價房的全過程施工質量監督，落實建筑材料監督封樣抽測制度（國土資源部專題調研組，2011），對擅自降低或不執行規定的限價商品住房建設標準，損害購房群眾利益的開發企業，由相關部門按規定予以查處，限期整改。另一方面，要加強群眾監督，組織群眾監督員，保證工程建筑質量（姜巧玲等，2015）。

5.2設定限價房屋轉讓條件

“限房價、競地價”地塊所建的房屋和周邊二手房有著明確的差價時，容易加劇市場上的投資投機炒房風氣。政府應對“限房價、競地價”房屋設定必要的購買條件，或者對轉讓、出租等加以嚴格限制，加強監管，堵住分配、交易漏洞，讓真正需要的人群享受到購房實惠（陸芬，2013），才能使土地招拍掛方式的創新不淪為少數投資投機者獲利的工具（李軍品，2013），最大限度地彌補政策帶來的負效應，滿足剛性住房需求一

鑒于杭州目前已經全面實施“限房價、競地價”，也就是所有的商品住房都是“限價房”，不適用于限制購房條件，建議房管部門明確“限價房”上市流轉的轉讓條件限制。一般來說，限價房設置轉讓限制條件的基本思路是在一定時期內不允許轉讓，而只能滿足自住。

5.3引導行業有序健康發展

一直以來，我國房地產行業利潤率（30%）遠高于大部分行業社會平均利潤率（7%-8%）的水平：“限房價、競地價”政策抑制了房地產市場的高額利潤，對于“限房價、競地價”地塊房地產開發企業面臨的利潤下降和資金緊張等問題，主管部門可考慮給予相應的優惠政策扶持，如減免稅費、適當降低拿地白有資金比例、鼓勵金融機構提供低息貸款等（張曉蘭，2013）.避免房地產開發企業資金鏈斷裂，造成樓盤爛尾等不穩定風險。長期來看，未來改進“限房價、競地價”政策或可從價格決定機制轉向治理利潤率所得，實行更為精準的“限利潤、競地價”（馬國書，2013），確保中國房地產市場高端、中端、低端市場的資本同報率趨同，中國房地產市場才會走向有序繁榮。

6結束語

“限房價、競地價”政策的初衷雖好，能在短期內實現遏制地價過快上漲和平抑房價的目的.但仍是一種計劃思維，這種直接干預市場的行政手段只能作為樓市調控特殊階段采用的臨時性方法。未來還應在厘清稅費、加大土地供應等長效機制上下功夫，尤其是加大中低價位、中小戶型商品住宅的市場供應，保障剛需住房需求，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，從而維護房地產市場健康穩定發展。

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作者簡介：汪廳廳，浙江大學公共管理學院MPA學生。