鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地改革模式分析

梅振然

【摘要】作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，農(nóng)村宅基地只有通過有效治理，才能轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村振興所需資本。以金寨縣小南京村宅基地流轉(zhuǎn)為案例，基于深度訪談、問卷調(diào)查解析金寨縣農(nóng)村宅基地既有治理模式，評價該治理模式下農(nóng)村宅基地治理模式及其實現(xiàn)成功治理的前置條件。分析認(rèn)為：保障農(nóng)民用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利是宅基地改革應(yīng)該遵守的準(zhǔn)則，金寨縣小南京村宅基地流轉(zhuǎn)對部分宅基地實行有償使用，符合農(nóng)民的預(yù)期，有助于實現(xiàn)農(nóng)戶增收創(chuàng)收，宅基地流轉(zhuǎn)后使用單位所繳納的部分使用費用可用于完善村內(nèi)的公共基礎(chǔ)建設(shè)以及公益事業(yè)等，這有助于規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)管理。但同時還應(yīng)該采取完善相關(guān)配套機制、深化產(chǎn)權(quán)制度改革、創(chuàng)造優(yōu)良社會投資環(huán)境等措施，切實提高農(nóng)戶生活方面的績效水平。

【關(guān)鍵詞】金寨縣;農(nóng)村宅基地;績效評估

【中圖分類號 】F321.1

【文獻標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會對集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市、宅基地制度改革做出重要批示。習(xí)近平總書記指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。同時作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，只有對農(nóng)村宅基地有效治理，將其盤活利用，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)潛能才能真正發(fā)揮，才能轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村振興所需要的資本，從而助推鄉(xiāng)村振興。金寨縣是國家級貧困縣，農(nóng)村宅基地閑置凋敝現(xiàn)象突出，作為國家33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，金寨縣可以在較寬松的政策環(huán)境下，通過創(chuàng)新農(nóng)村宅基地治理模式，探索有償使用，農(nóng)民自愿有償退出等方式，助推鄉(xiāng)村振興。

1 金寨縣自然及社會資源簡析

金寨縣位于皖西邊陲，大別山腹地，地處三省七縣二區(qū)結(jié)合部，西、南兩面與河南省、湖北省相接，是安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)縣和旅游資源大縣，是全國聞名的長壽之鄉(xiāng)，同時也是中國第二大將軍縣，被譽為“紅軍的搖籃、將軍的故鄉(xiāng)”。金寨縣旅游資源豐富，是全國十二個重點紅色旅游區(qū)之一，正因為如此，這里的改革試點被賦予了更多的歷史使命。全縣土地總面積約為39萬km2，對其地形地貌特征，當(dāng)?shù)赜兴渍Z稱之為“八山半水一分田，半分道路和莊園”。其各類用地面積現(xiàn)狀見表1。

全縣共下轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民委員會214個，總?cè)丝诩s68.3萬人。截止至2018年底，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值1139372.3萬元，同比增長7.9 %。按常住人口計算，全縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值21257元（折合3144美元），比上年增加930元。財政收入190537萬元，同比增長30.4%。

2 金寨縣宅基地利用現(xiàn)狀及其分析

2.1 宅基地利用現(xiàn)狀

金寨縣在2015年宅基地改革前，全縣共有約1.21萬hm2宅基地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積2146.67hm2，戶均面積達(dá)到185m2。截至2018年底，全縣共有宅基地9000hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積2740hm2，平均每戶面積為153m2，小于安徽省規(guī)定的最大面積160m2（見表2）。

金寨縣宅基地利用特點呈現(xiàn)出小而散，高而遠(yuǎn)的特征。獨特的地理環(huán)境，使得該縣耕地資源較為貧乏，適宜耕作的土地少，加之以耕作半徑和交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施影響，居民居住較為分散，且多居住于山上。據(jù)文獻查閱，金寨縣居民點分布在海拔高度300 - 900m的有34%，約有46%的居民點分布在坡度約為10° - 30°的地區(qū)。

2.2 宅基地利用分析

該縣宅基地騰出潛力巨大，截至2018年11月底，金寨縣宅基地按安徽省要求戶均宅基地不得超過160 m2標(biāo)準(zhǔn)整理后共節(jié)約78%，累計騰退3000hm2。通過對村莊結(jié)構(gòu)利用規(guī)劃，該縣預(yù)計在2030年前達(dá)到村莊用地面積4000hm2，布點約200個中心村，吸納人口規(guī)模約35萬人，這一規(guī)劃，不僅可以有效解決農(nóng)戶高質(zhì)量居住問題，與此同時還可節(jié)約4000hmz土地以及8000hm2閑置和老化宅基地，增加建設(shè)用地指標(biāo)，實現(xiàn)土地資源的高效利用。

其次，經(jīng)濟效益高。資產(chǎn)量化后的宅基地平均交易價格在45萬/667m2，按此標(biāo)準(zhǔn)計算，金寨縣宅基地潛藏價值約為210億元。

同時，金寨縣城鄉(xiāng)土地資源分配不均現(xiàn)象明顯。其中城市常住人口約為全縣人口總數(shù)的43.99%，而縣區(qū)土地數(shù)量卻不足總量的十分之一。若以2030年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%為目標(biāo)，金寨縣至少還需吸納約16萬人口進入城市。以人均建設(shè)用地110m2為標(biāo)準(zhǔn)，在未來十年，需新增2.2×103城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)以滿足約20萬人口需求。通過宅基地改革，鼓勵農(nóng)村戶籍人口入城騰退出大量農(nóng)村宅基地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城市用地緊張局勢。

2.3 存在的問題

2.3.1 閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，我國每年的城鎮(zhèn)化率至少保持1個百分點的增長，對于那些“被城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)民而言，受傳統(tǒng)思維等影響，其內(nèi)心仍然不情愿將處于農(nóng)村的土地放棄，這其中就包括農(nóng)用地、宅基地以及附屬在宅基地上的房屋。這一普遍現(xiàn)象造成了我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量閑置宅基地和閑置房屋的局面。金寨縣農(nóng)村宅基地總面積規(guī)模達(dá)到2780hm2，共有宅基地18.2萬宗，其中閑置廢棄宅基地就達(dá)2.6萬宗。且由于歷史局限以及缺乏有效的村莊規(guī)劃，再加之以傳統(tǒng)因素等，導(dǎo)致外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)興建樓房的現(xiàn)象普遍。致使耕地資源侵占嚴(yán)重，造成了大量的土地資源浪費。

2.3.2 “一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。“一戶多宅”現(xiàn)象在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在，根據(jù)金寨縣2015年10月摸底調(diào)查顯示，全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在宅基地改革前，平均每戶宅基地面積為185m2，其中僅有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中平均每戶的宅基地面積低于160m2。

3 金寨縣宅基地改革運行模式

通過在金寨縣小南京村，余嶺村和黃鵠村調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟來源類型不同的農(nóng)戶對于宅基地的需求呈現(xiàn)出差異化特征。同時，對于宅基地改革期待程度也有所不同。對于居住在山區(qū)，以茶葉，栗子等作物收入為主要來源的農(nóng)戶的首要需求是在改善居住環(huán)境上，其次菜是宅基地經(jīng)濟價值的實現(xiàn);對于居住在相對平坦地勢，經(jīng)濟收入不單單以經(jīng)濟作物為來源的農(nóng)戶來說改革的需求主要體現(xiàn)在道路改善，基礎(chǔ)設(shè)施完善方面;而對于宅基地閑置的農(nóng)戶來說，改革需求主要體現(xiàn)在其財產(chǎn)價值的轉(zhuǎn)換。