關(guān)于加強(qiáng)臨港新片區(qū)法治保障的路徑分析

李韻

國際成熟的自由貿(mào)易區(qū)大多堅(jiān)持“法治先行、依法治區(qū)”的法治理念與法治精神。一般都是先制定有關(guān)自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)運(yùn)行提供法治保障。“先立法、后設(shè)區(qū)”的建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)成為國際上的通行做法而被認(rèn)可和接受。

一、國家層面對(duì)臨港新片區(qū)的立法權(quán)限

（一）全國人大及其常委會(huì)擁有出臺(tái)新片區(qū)相關(guān)法律的立法權(quán)限。國家層面給新片區(qū)的主要定位依據(jù)是2019年7月，國務(wù)院發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》。目前，全國人大常委會(huì)正在起草海南自由貿(mào)易港法，因此，圍繞自貿(mào)區(qū)建設(shè)，由國家制定專門的法律是一條可行的立法路徑選擇。

（二）全國人大擁有授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法及調(diào)法的權(quán)限。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法作為具有變通權(quán)限的特別地方立法，是中國特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的使命和任務(wù)就是改革創(chuàng)新，這個(gè)權(quán)是先行權(quán)、創(chuàng)造權(quán)、優(yōu)先試驗(yàn)權(quán)，是體制創(chuàng)新、擴(kuò)大開放、加快發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。變通權(quán)實(shí)質(zhì)是體制的改革創(chuàng)新性，集中體現(xiàn)為先行性、試驗(yàn)性、突破性和補(bǔ)充性。總體方案中新片區(qū)的定位是參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，針對(duì)新片區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求，爭(zhēng)取國家授權(quán)，對(duì)“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”的要求予以落實(shí)，也是可以選擇的途徑。

二、地方層面立法權(quán)限可以開展的制度建設(shè)

根據(jù)立法法第四章關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定，地方性法規(guī)的立法權(quán)限具體包括執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法及先行性立法。例如，2013年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2014年上海市人大常委會(huì)便出臺(tái)了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。上海市人大及其常委會(huì)可以充分利用自身的立法權(quán)限，包括制定地方性法規(guī)和法律性問題決定的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)臨港新片區(qū)的立法保障。

地方層面還有一項(xiàng)重要的職權(quán)，即在全國人大常委會(huì)、國務(wù)院作出授權(quán)后，在授權(quán)的范圍內(nèi)通過立法等推進(jìn)工作并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方立法的積極性和可作為空間非常重要。全國人大常委會(huì)、國務(wù)院的授權(quán)正是地方立法可以有所作為的重要突破口。

三、臨港新片區(qū)的法治保障路徑

（一）一攬子授權(quán)。我國現(xiàn)有的深圳、珠海、汕頭、廈門、海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)均享有授權(quán)立法和職權(quán)立法“雙重立法權(quán)”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)正是一攬子授權(quán)的一種特殊形式。2019年7月國務(wù)院在總體方案中提出了臨港新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。因此，圍繞新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，應(yīng)該就立法途徑和立法內(nèi)容進(jìn)行積極的探索和爭(zhēng)取。

另外，上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，全國人大常委會(huì)作為授權(quán)主體，國務(wù)院作為被授權(quán)主體，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)調(diào)整了幾部法律的相關(guān)規(guī)定，為自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新提供了法律依據(jù)。從整體推進(jìn)新片區(qū)改革創(chuàng)新的角度，也應(yīng)考慮爭(zhēng)取國家授權(quán)調(diào)法，尤其是要爭(zhēng)取針對(duì)投資、資金、貿(mào)易、運(yùn)輸、人員、稅收、數(shù)據(jù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的法律調(diào)整一攬子授權(quán)調(diào)整法律、行政法規(guī)。

（二）參照海南自由貿(mào)易港法的路徑。這一路徑屬于全國人大及其常委會(huì)的直接立法路徑，在立法法等相關(guān)法律中具有規(guī)范依據(jù)。習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，不僅肯定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的歷史功績(jī)，也決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。隨后，國務(wù)院印發(fā)了《中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，方案中關(guān)于“制定實(shí)施海南自由貿(mào)易港法，以法律形式明確自由貿(mào)易港各項(xiàng)制度安排，為自由貿(mào)易港建設(shè)提供原則性、基礎(chǔ)性的法治保障”這些表述，已成為世人關(guān)注的一大亮點(diǎn)。自貿(mào)港外的其他自貿(mào)區(qū)，能否參照這一模式取得法治保障;能否在海南自由貿(mào)易港法的附則部分，明確部分措施可由其他自貿(mào)區(qū)參照?qǐng)?zhí)行，都引發(fā)了廣泛的討論。

（三）推動(dòng)制定新片區(qū)相關(guān)地方性法規(guī)。根據(jù)立法法第74條的規(guī)定，上海市人大常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。對(duì)如何通過地方立法加強(qiáng)新片區(qū)的法治保障，有不同的探討。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該采取單獨(dú)立法的模式，雖然新片區(qū)與自貿(mào)區(qū)有部分地理位置的重合，但如果僅僅修改《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》并不能滿足臨港新片區(qū)所承載的“不可復(fù)制、不可推廣”的政策創(chuàng)新要求。因此，建議制定專門的新片區(qū)條例，從而盡力滿足臨港新片區(qū)開展政策創(chuàng)新的相關(guān)需求。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在自貿(mào)區(qū)的整體框架下為新片區(qū)定位，只需在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中專設(shè)一定篇幅對(duì)其作框架性、定位性的規(guī)定即可，其他具體的差異化的創(chuàng)新內(nèi)容可以通過其他文件形式體現(xiàn)，且許多創(chuàng)新內(nèi)容本身就有部委相關(guān)文件作支撐。

（作者單位：上海市立法研究所）