當前我國水污染現狀、原因及應對措施研究

張維蓉，張夢然

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

近20a我國經濟高速發展，國內生產總值由2000年的近10萬億增加到2019年的近100萬億，城市化率由1990年的近30%增加到2019年的近60%。由于早期生產技術水平相對落后，發展模式粗放，加之對環境保護不夠重視，伴隨而來的水污染問題日益困擾著我們，并影響到人民的生活品質和身體健康。如何系統治理水污染成為急需解決的社會問題。

1 我國水污染現狀

水是生命之源，同時也是國家戰略資源，水安全將影響到社會穩定和國家安全。我國水資源總量有限，自然分布不均。由于在經濟發展早期不注重生態保護和生態修復，垃圾隨意堆放，污水隨意排放，污水未經處理直接排放情況的大量存在，造成水生態和生態環境遭受極大污染和破壞，全國大部分地表和地下水資源遭到不同程度的污染。

1.1 歷年污水排放及處理情況

1990年之前污水處理量統計為零，之后污水處理率逐步從百分之十幾到目前的95%以上，自有統計以來總計排放污水13000多億m3，占我國水資源總量的近1/2，完全未經處理直接排放的生產生活污水達到7000多億m3，達到我國水資源總量的近1/4，詳見表1。這也是為什么前些年大部分城市水系和農村河流都被污染，有的曾經魚蝦成群的小河變得黑臭無比，夏天甚至于需要掩鼻而過。

表1 1978—2018年污水排放總量和污水處理量情況

(續表1)

1.2 生活垃圾處理情況

2004年以來有統計的城市生活垃圾總量達到26萬億t，未經處理的總量達到5萬多億t，清運糞便總量2.8億t，未經無害化處理的達到1.36萬億t(詳見表2)，生活垃圾目前處理方式通常是填埋、直接焚燒、焚燒發電3種方式。無論哪一種處理方式最終都會對土壤、大氣和水產生一定程度的污染，更不要說還有一部分壓根沒有得到任何處理直接堆放地表會對土壤和地表地下水質造成怎樣的污染。

1.3 地表水、地下水水質情況

雖然生態環境部在深入貫徹習近平生態文明思想和全國環境保護大會精神的指導下，經過最近幾年全國上下全方位強力治理，全國地表水中劣Ⅴ類水質的地表水得到比較有效的治理，Ⅳ類水質、Ⅲ類水質向Ⅱ類水質轉化的比例比較大，取得了比較明顯的治理效果，但是I類水質的地表水占比基本沒有任何明顯變化，詳見表3。

表2 2004—2018年生活垃圾清運量和無害化處理量統計和對比表 單位：萬t

表3 全國地表水水質狀況 單位：%

全國地下水水質除了水質極差的有所減少外，水質為優、良、較好的反而出現較大比例的下降，較差水質的比例幾乎翻倍。總體來說地下水的水質狀況是呈現惡化趨勢，詳見表4。這讓人不得不懷疑是否由于強力行政監管和處罰措施而使得地表污染轉化成了地下污染。

2 水污染的主要原因

2.1 用水效率不高，排污量巨大

一直以來由于生活中水的隨處可見、隨手可得以及水價不痛不癢，造成大家基本上對水沒有節約意識。農業灌溉用水方式粗放，長期以來采用大水漫灌水浪費十分嚴重。工業用水由于設備工藝落后，單位產值水耗量相對偏高，生活用水由于水價相對低廉，輸水過程管理粗放，管網滲漏嚴重，水浪費嚴重，用水效率低下導致排污量巨大。全國用水構成上以農業用水為主，工業次之，城鎮生活用水和生態補水比工業用水略少，詳見表5。農業用水效率非常低，農田灌溉用水有效系數從2012年的0.516到2018年的僅僅提高到0.554。2018年萬元GDP用水66.8m3，萬元工業增加值用水41.3m3，用水效率偏低，回用率不高造成排放量巨大。

表4 全國地下水水質狀況 單位：%

表5 2008—2018年全國用水分布及用水總量 單位：億m3

2.2 污水和垃圾處理設施投資不足

截至2019年，全國有行政縣2846個，城鎮人口8.48億，鄉村人口5.52億，截至2018年已建成市政污水處理廠2321座，平均每個縣不到一座污水處理廠，可以合理推測，很多鄉鎮沒有污水處理廠。每年的污水、垃圾處理設施投資總額與市政總投資的比例在大約10%～20%之間，遠低于市政綠化投資和其他投資，詳見表6。一方面說明污水處理和垃圾處理投資重視不夠，投資總額偏低。另一方面，全年城市維護建設稅總額在4300億～4800億元之間，市政建設資金來源有限，投資總量不足。

表6 全國污水及垃圾處理設施投資情況

2.3 污水集中收集率不高

(1)城鎮污水收集率不高。雖然到目前收集到的污水處理率達到95%以上，但是實際上城市污水管網建設不完善，部分污水沒有接入污水管網，加之原有污水管網老舊失修跑冒滴漏嚴重，很多污水沒有收集到污水管網中。

(2)大部分的鄉鎮沒有建設污水收集管網，生活用水和排放污水處于自取自排狀態，生活和養殖污水未得到有效收集與處理。水產養殖一般采用集約化、規模化、高密度養殖(詳見表7)，難免產生大量的殘余飼料、代謝廢物污染水質，并造成水富營養化。一年近億噸規模的肉蛋生產(詳見表8)至少產生幾十億噸的廢物污水，大部分的養殖廢物污水并未得到有效處理，將對水質造成巨大污染。

表7 2000—2019年全國海水、淡水產品產量 單位：萬t

表8 2010—2019年全國肉、奶、蛋生產量 單位：萬t

3 應對措施

3.1 建立市場化水價形成機制，促進節水減排

無論農業用水、工業用水還是城鎮用水，除了實行嚴格用水總量控制和用水許可外。歸根結底還得要有相應的機制能夠充分體現水資源的稀缺性，這就需要全面深化水價改革，推進水權市場改革和推動水資源稅改革，增加用水成本，激發用戶節水的內在驅動力。

具體措施包含：根據各行業現狀及各城鎮用水現狀編制更加精確的用水定額，在現有階梯水價基礎上，降低基礎水量，劃分更細階梯，增加高階水價，通過懲罰性高階水價推動終端用戶主動節約用水。通過收取終端用戶水資源費，用于水源區保護和污水綜合治理，促進節水減排，達到水資源的良好生態循環。

3.2 全面征收污水處理費，加大城市污水處理設施建設和投資

目前城建維護稅占市政建設資金總額的12%～32%，水資源費占市政投資總額不到1%，中央和地方財政投資占15%～30%，大部分投資依靠其他收入。市政基礎設施資金來源非常有限。全面分類統計單位生活生產污染物無害化處理所需要的真實成本，核定居民和生產企業的污染物類別及數量，向居民和企業收取全價污水處理費一方面可以為市政水務設施建設籌集長期穩定資金，另一方面由于根據排放量征收污水處理費也會激勵終端用戶減少污水排放量，污染問題也才可能得到根本解決。

3.3 加快推進農村生活垃圾、污水治理

農村水污染表面上看是環境差，實質上由于所有的食物原材料均來自農村，農村水污染會導致部分污染物通過食物返回到人們餐桌，危害國民健康。惡性腫瘤占農村居民死亡原因從2000年的18%上升到2018年的23%，占城市居民死亡原因的26%～28%，成為居民死亡的首要原因，這與水污染脫不了干系。所以建立健全符合農村實際，方式多樣的生活垃圾和污水處置體系，加快制定農村污水排放標準，實行農村垃圾、污水統一規劃、統一建設、統一管理，推動農村垃圾、污水統一治理。

3.4 建立全新的項目評價機制

目前項目評價中沒有考慮和計算污染外延負效應所導致的環境治理成本。導致利益主體和環境污染與治理主體不一致。所以要從根本上減少污染和解決污染治理問題，迫切需要在收集整理采用目前的技術對各類單位污染物治理達到環境無害化所發生的成本基礎上建立環境評價指標，從而對已經在運行項目收取污染費或者稅迫使企業主動改造現有工藝減少污染排放，對新上項目進行經濟評價或者環境評價時完全量化其污染物排放造成的負效應，從而對項目真正進行全成本計量形成更加科學和客觀的項目評價機制。一旦建立起全新的項目評價機制后，將從根本上杜絕環境污染大、社會負效應明顯，換句話說就是得不償失的項目上馬。

3.5 多部門緊密協作，加強綜合治理

目前我國的水治理處于“多龍治水”的狀態，水在江河湖泊歸水利部管，水質監測和水生態治理由生態環境部主管，一旦水被引入到城市供水企業和市政供水管網則由住房和城鄉建設部管。水如血，不可污。水質如果不能得到保證，長距離輸水將失去意義，城市供水安全將得不到保障。工業排放、市政污水如果不能得到100%的長期持續高質高效處理排放到城市水系進并進入江河湖泊，那生態環境部將永遠疲于奔命，今天治理好了，過不了多久黑臭水體還會照舊。如果都是被污染的水，大的相互調劑和調配的戰略布局就沒有意義了。水生態治理是一個復雜的多部門參與的立體式系統工程，水資源綜合管理、治、供水、節水相輔相成，協同作戰、綜合治理刻不容緩。

3.6 引導市場力量參與水治理和水務運營

水資源的公共資源屬性決定了水的綜合治理必須要有強有力的政府行政監管措施和制度保障。但是，政府行為更多地是關注社會效益而缺乏市場激勵的特點決定了完全由政府包干治理是不經濟、低效和沒有持續性的。政府的職能是建立一整套長期持續有效的機制引導社會資本積極參與到水的產業鏈中。政府主導的產業資本或產業基金以完全市場化形式，參股控股以技術和運營見長的現有產業鏈上的行業龍頭企業，可以很好地貫徹執行政府監管的政策與理念，并且通過市場化運營取得較好的經濟效益，從而實現產業的持續發展和良性循環。

表9中，A公司作為高科技環保企業，參與了首都水系、海河流域、太湖流域、巢湖流域、滇池流域、洱海流域、南水北調丹江口水源地等多個水環境敏感地區的治理，參與過數百個國家水環境重點治理工程，占中國膜法水處理市場份額的70%以上，每天處理總規模超過2000萬t，每年可為國家新增高品質再生水超過70億t，已承建上萬座農村小型污水處理站。B公司作為西南地區最大的水供應和污水治理企業、C公司作為北京市級周邊最大水供應及污水處理企業、E公司占重慶市97%的自來水供應和污水處理企業，F公司占據武漢市70%左右的自來水供應和污水處理市場，G和H公司分別為南昌和南寧市的主要供水和水處理企業。

表9 典型供水及水處理企業2018年經營狀況

以上樣本企業供水和水處理總量達到城市用水總量的10%，非常具有代表性。8家公司2018年總營業收入為425億元，凈利潤59.8億元，我們可以據此合理推測，全國供水和污水處理市場規模應該在5000億元左右，而且水務市場屬于相對低風險并且擁有長期穩定回報的產業。

隨著消費者越來越看重和追求品質生活，優質水本身以及優質水源地產品及優質水環境帶來的高附加開發價值將會不斷吸引市場主體進行投資和開發運營，當“綠水青山”真正變成“金山銀山”的時候，企業將會有動力主動長期投資對環境進行持續維護。所以政府應通過制度安排、減稅、退稅等財稅政策推動社會資本積極參與污水治理與水務運營，達到良性可持續發展。

4 結語

我國經濟經歷了長期高速增長后，水污染問題非常嚴重。水務基礎設施相對交通、通信以及城市綠化等可見設施，得到的重視一直不夠，投資建設不足，歷史欠賬比較多。在現階段如何通過制定法律法規，采用多渠道籌資加強建設，以及多部門合作等進行城鄉全方位污水治理尤為迫切和必要。